El periodo revolucionario.

A causa del entercamiento del grupo en el poder de cerrar por completo todo espacio a los grupos opositores, se desencadenó el estallido revolucionario, que en poco tiempo incendió al país.

Los síntomas de inconformidad contra las repetitivas reelecciones del General Porfirio Díaz, comenzaron con claridad a manifestarse desde principios del siglo XX.

Ya en 1901, con la Invitación al Partido Liberal realizada por el señor Camilo Arriaga y un muy numeroso grupo de personas, el descontento en contra de la política implementada por el general Porfirio Díaz comenzó a tomar forma. Luego, a raíz de la enorme represión que como respuesta dio el régimen porfirista a sus opositores, se generarían formas de oposición cada vez más elaboradas, las que finalmente desembocarían, en el año de 1905, con la conformación, en la ciudad norteamericana de Saint Louis, Mo., de la Junta Organizadora del Partido Liberal Mexicano presidida por Ricardo Flores Magón; organización ésta que impulsaría los primeros levantamientos armados y las primeras demostraciones multitudinarias en contra de la política dictatorial del porfirismo. Posteriormente, a raíz del turbio y fraudulento proceso electoral celebrado en el año de 1910, del que surgiría la imposición de una nueva reelección del General Porfirio Díaz, dio ello base para que el director del Partido Antirreeleccionista, señor Francisco I. Madero expidiera un Plan en el que llamaba al pueblo mexicano a levantarse en armas contra la tiranía. Para 1911, con la toma de Ciudad Juárez por las fuerzas antirreeleccionistas comandadas por Francisco Villa y Pascual Orozco, el régimen se vería forzado a entablar negociaciones con el triunfante movimiento revolucionario. Fruto de aquellas negociaciones lo fueron los llamados Tratados de Ciudad Juárez, por medio de los cuales se negoció la renuncia y expatriación del General Porfirio Díaz, así como el nombramiento, en cuanto presidente interino, del señor Francisco León de la Barra, cuya principal misión sería la de preparar y convocar a elecciones extraordinarias. De aquel proceso electoral resultaría electo presidente de la República el señor Francisco I. Madero, quien accedería al poder ante una evidente situación de ingobernabilidad. Ante tan adverso panorama, el señor Francisco I. Madero buscó llevar a la práctica una política que no rompiera tajantemente con el derrocado régimen porfirista.

Dentro de las medidas adoptadas en el campo fiscal podemos destacar las siguientes:

El 3 de junio de 1912 se expide la Ley de Ingresos de la Federación para el periodo del 1º de julio de 1912 al 30 de noviembre de 1913.

El 24 de junio se expide el Reglamento para el cobro del impuesto del Timbre sobre el petróleo crudo.

El 28 de junio se expide el Reglamento para el cobro del impuesto del Timbre sobre bebidas alcohólicas.

El 29 de junio se expide el Reglamento para el cobro del impuesto a la actividad minera.

En febrero de 1913, al producirse la rebelión militar contra el presidente de la República, en un inicio encabezada por los Generales Manuel Modragón y Gregorio Ruiz, a los que después se uniría el General Victoriano Huerta. Una vez detenido y obligado a presentar su renuncia, el señor Francisco I. Madero terminaría siendo asesinado el 22 de febrero.

Cuatro días antes, el 18 de febrero, la Cámara de Diputados había nombrado presidente provisional de la República al General Victoriano Huerta.

El 28 de marzo, el señor Venustiano Carranza, a la sazón gobernador constitucional del Estado de Coahuila, expidió el Plan de Guadalupe en el que, desconociendo la usurpación realizada por el General Victoriano Huerta, hacía un llamado al pueblo de México para aprestarse a la reinstalación del orden constitucional.

Entre las medidas hacendarias llevadas a cabo por el espurio régimen encabezado por el General Victoriano Huerta, podemos destacar:

La expedición, el 2 de junio, de la Ley de ingresos para el periodo del 1º de julio de 1913 al 30 de junio de 1914.

El 6 de junio se ordenó el tránsito, en toda la República, de todo tipo de armas y explosivos.

El 19 de noviembre se realizaron una serie de cambios a la Ley de ingresos, entre los que destacó el aumento al impuesto al petróleo.

El 29 de mayo de 1914 se expidió la Ley de ingresos para el periodo del 1º de julio de 1914 al 30 de junio de 1915.

Pero el irresistible avance del Ejército Constitucionalista, encabezado por el señor Venustiano Carranza, obliga al usurpador, General Victoriano Huerta a renunciar a su cargo de presidente provisional. Posteriormente, con la firma de los llamados Tratados de Teoloyucan, el régimen huertista sería por completo desarticulado llegándose al licenciamiento del ejército federal.

El señor Venustiano Carranza, al entrar en la ciudad de México se haría cargo, tal y como lo estipulaba el Plan de Guadalupe, del puesto de presidente interino. Pero, como en esos momentos el victorioso Ejército Constitucionalista se encontraba fracturado a raíz de las disputas habidas entre el señor Venustiano Carranza y el General de la afamada División del Norte, General Francisco Villa, rompimiento que amenazaba con generar una lucha entre antiguos correligionarios, en un desesperado intento para evitar el inicio de las hostilidades, y producir un acercamiento entre las enfrentadas partes, se realizaron las llamadas Conferencias de Torreón a las que asistieron las respectivas representaciones del señor Venustiano Carranza y del General Francisco Villa, y de las cuales surgió el acuerdo de la celebración de una Convención a la que asistirían, por sí o mediante representación, los jefes militares que habían coadyuvado en el restablecimiento del orden constitucional, con el objeto de que en la misma se discutiera el programa de reformas que deberían realizarse, así como a las autoridades encargadas de ejecutarlo.

Días antes de la celebración de esa Convención, el señor Venustiano Carranza, en su calidad de presidente interino y jefe del Ejército Constitucionalista, expidió un interesante decreto en el que señalaba:

Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unión, en uso de las facultades de que me hallo investido, conforme al Plan de Guadalupe, y considerando que es de urgente necesidad la reorganización del Catastro en toda la República, para que tanto los gobiernos de los Estados como el gobierno general conozcan exactamente la verdadera riqueza del país y puedan así distribuirse racional y equitativamente los impuestos sobre los contribuyentes, he tenido a bien expedir el siguiente decreto:

Artículo 1º Para formar el catastro de la República se establecerá en cada uno de los municipios de los Estados que la integran, una Junta que se denominará Junta Calificadora que tendrá por objeto registrar las propiedades raíces, fijar su avalúo y el monto de los capitales.

Artículo 2º La junta expresada se compondrá del Recaudados de Rentas, el Tesorero Municipal y tres ciudadanos contribuyente, que serán nombrados por la Primera Autoridad Política Local en cada municipio.

Artículo 3º La Junta se instalará dentro de los ocho días siguientes a la publicación de esta ley y procederá desde luego a nombrar dentro de su seno un Presidente y dos Secretarios, pudiendo funcionar hasta con tres de sus miembros si los demás no concurrieren.

Artículo 4º Instalada que sea la Junta Calificadora, hará en seguida publicar ese acto para conocimiento de los habitantes del municipio, por medio de la prensa y de avisos fijados en los parajes públicos, distribuidos con la mayor profusión posible, expresando en ellos el local y hora en que diariamente verifique sus sesiones, para recibir y despachar los asuntos que le encomiende esta ley.

Artículo 5º Todo propietario o usufructuario, poseedor o administrador de capitales existentes en la República e invertidos en fincas rústicas, urbanas, semovientes, giro mercantil, industrial y fabril, está obligado a presentar ante la Junta Calificadora de la municipalidad en que dichos bienes se hallen, una manifestación pormenorizada de todos ellos conforme al modelo que obra al final de esta ley, dentro de un término que no podrá exceder de un mes.

Artículo 6º Las manifestaciones de referencia deberán expresar la ubicación y extensión de las fincas rústicas y urbanas, y respecto de estas últimas, el número de piezas de que se compongan y su material de construcción. Deberán expresar, además, en todo caso, el valor de cada una de las propiedades o giro que constituyan el capital del manifestante; en el concepto de que el gobierno tendrá el derecho, en caso de expropiación por causa de utilidad pública, de pagar a los interesados como indemnización el valor que definitivamente se fije en el Catastro.

Artículo 7º Cada manifestación deberá ir calzada con la firma del propietario o quien lo represente legalmente, haciendo constar en ella la dirección de su domicilio.

Artículo 8º Las manifestaciones presentadas serán examinadas separadamente, anotándose al calce de cada una de ellas la resolución que corresponda, ya sea aprobando la calificación que aquellas contengan, ya reformándolas o adicionándolas con los bienes que se hubieren omitido. La resolución que se tome en cada caso será autorizada por el Presidente y por los Secretarios de la Junta.

Artículo 9º Las Juntas Calificadoras recabarán de las Recaudaciones de Rentas y de las Tesorería municipales respectivas, los datos que juzguen necesarios para el mejor desempeño de sus funciones, y tendrán el deber de oír, y tomar en consideración las denuncias que se les presenten sobre la baja calificación de las propiedades o de los capitales.

Artículo 10. Los contribuyentes que no hicieren su manifestación dentro del término señalado por el artículo 5º, incurrirán en la pena de un cinco por ciento sobre el valor de la propiedad que ocultaren; se sujetarán al avalúo que de sus capitales hiciere la Junta Calificadora y quedarán además comprendidos en lo dispuesto al final del artículo 6º.

Artículo 11. Concluidas las labores encomendadas a la Junta Calificadora, para lo cual dispondrán del plazo de sesenta días, procederá en seguida a la formación de una lista por duplicado que contendrá el registro de los capitales calificados por ella, determinando para cada especie el valor que le corresponda. Un ejemplar de dicha lista se fijará en lugar visible fuera del local en donde verifique sus trabajos, para conocimiento de los interesados, y la Junta conservará el duplicado.

Artículo 12. Los contribuyentes que se creyeren perjudicados por la calificación hecha por la Junta, según los dos artículos anteriores, podrán ocurrir en queja ante ella misma por escrito y dentro de los quince días siguientes a la publicación de la lista a que se refiere el artículo anterior, a fin de que la misma Junta resuelva lo que estime de justicia.

Artículo 13. Se formará además una Junta inspectora del catastro en la capital de cada uno de los Estados, a la cual deberán remitir las Juntas Calificadoras el resultado de sus trabajos, y que tendrá por principal objeto el resolver en definitiva las quejas o reclamaciones de los contribuyentes sobre la calificación de sus propiedades o capitales.

Artículo 14. La Junta Inspectora del Catastro se compondrá del gobernador del Estado, del tesorero y tres miembros que serán nombrados por el primero.

Artículo 15. Al terminar estos trabajos, la Junta Inspectora del Catastro formará tres listas de los capitales en definitiva calificados, de las cuales conservará una de ellas, remitirá otra a la Tesorería General del Estado con todos los expedientes y la tercera a la Secretaría de Hacienda.

Artículo 16. Los gobiernos de los Estados tendrán como base las calificaciones hechas con arreglo a esta ley para fijar los impuestos del Estado y municipales.

La Convención acordada en los Tratados de Torreón, se iniciaría el 1º de octubre de 1914 de la ciudad de México, pero habida cuenta de que una de las partes en conflicto, las fuerzas comandadas por el General Francisco Villa, no se encontraban representadas en ella, los convencionistas deciden trasladarse la ciudad de Aguascalientes, a la cual también asistiría la representación de la División del Norte.

Entre los acuerdos que se tomarían en la Convención, destacaba la destitución de Venustiano Carranza en cuanto Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y del General Francisco Villa en cuanto Jefe militar de la División del Norte, nombrándose como encargado del Poder Ejecutivo al General Eulalio Gutiérrez.

Venustiano Carranza desconocería esos acuerdos iniciándose con ello la conflagración bélica.

Entre las medidas hacendarias tomadas por el gobierno convencionista presidido por el General Eulalio Gutiérrez, podemos mencionar las siguientes:

El 31 de diciembre de 1914 se prorroga, hasta el 31 de enero de 1915, el plazo para presentar las manifestaciones referidas en el decreto del mes de septiembre sobre la estructuración del Catastro Nacional.

Para enero de 1915, el gobierno de la convención entra en una grave crisis con el enfrentamiento suscitado entre los Generales Francisco Villa y Eulalio Gutiérrez, que trae como consecuencia el abandono de la ciudad de México por parte del General Eulalio Gutiérrez y de un puñado de sus seguidores, hecho que obligó a que la Convención le destituyera como presidente de la República, nombrando, para sustituirle, al General Roque González Garza.

Herida de muerte por el cúmulo de insuperables contradicciones que en su interior se presentaban, la Convención prácticamente se desmoronó ante la miopía e incomprensión de las principales corrientes que la conformaban. Así, después de haber constituido la más grande esperanza para lo que podríamos denominar el pueblo llano, rápidamente se metamorfoseo en un rotundo sin sentido.

Por supuesto que el gobierno del General Roque González Garza nada pudo hacer para arreglar los asuntos hacendarios pendientes, como, por ejemplo, avanzar en el proyecto de conformación del Catastro Nacional, puesto que la obligatoriedad de presentar las correspondientes manifestaciones por parte de los contribuyentes fue posponiéndose una y otra vez. El día 21 de enero de 1915, se prorrogó el plazo hasta el 31 de marzo; el 30 de marzo volvió a prorrogarse para el 31 de mayo, pero el 27 de mayo nuevamente se prorrogó hasta el 31 de agosto.

Ante los avances tanto diplomáticos, de organización y militares experimentados por las fuerzas constitucionalistas comandadas por el señor Venustiano Carranza, la Convención terminaría siendo acorralada; después de las derrotas de los ejércitos villistas en Celaya, León y El Ébano. Perdida la ciudad de México, hubo de trasladarse a la ciudad de Cuernavaca protegida por el Ejército Libertador del Sur y Centro de la República Mexicana comandado por el General Emiliano Zapata, y cuando éste no pudo ya otorgar la debida protección se trasladaría a la ciudad de Toluca, sede en la que se desarrollarían sus últimas sesiones.

El General Roque González Garza sería destituido de su cargo nombrándose al General Lagos Cházaro para que se hiciese cargo del Poder Ejecutivo convencionista, pero para esas fechas la Soberana Convención Revolucionaria, que en sus inicios llego a dominar más del 80% del territorio de la República, se había prácticamente pulverizado y su radio de influencia no abarcaba ni tan siquiera el 5% del territorio nacional.

Para octubre de 1915, y después de haber obtenido el reconocimiento por parte de los Estados Unidos de Norteamérica, el gobierno constitucionalista presidido por el señor Venustiano Carranza se alzó como el indiscutible vencedor, y la Convención sucumbió derrotada.

Para el 3 de febrero de 1916, el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, señor Venustiano Carranza expidió, en la ciudad de Querétaro, el siguiente decreto:

Teniendo conocimiento esta Primera Jefatura de que en algunos Estados de la Re-pública se han expedido decretos y dictado disposiciones que establecen derechos de importación, exportación y restablecido los de introducción o alcabala no obstante estar constitucionalmente abolida esta última y prohibida la imposición de los primeros a los gobiernos locales, por ser esta facultad reservada al gobierno general, a fin de que la organización que se está dando al país responda directamente a las necesidades que originaron la lucha cuya suprema aspiración es restablecer en lo posible, durante el periodo preconstitucional, el orden que la Constitución establece, se previene de una manera determinante a los gobernadores de los Estados, que en ningún caso ni por ningún motivo podrán determinar más contribuciones que las que expresamente les permita la Constitución general de la República y las particulares de sus respectivos Estados, debiendo por lo tanto derogarse los decretos y disposiciones relativas que no estén fundadas en ellas.

El 6 de septiembre de 1916, nuevamente es publicado en el Diario Oficial el decreto sobre la estructuración del Catastro Nacional, originalmente expedido el 19 de septiembre de 1914.

Para el 5 de abril de 1917, en un Informe rendido ante el Congreso, el señor Venustiano Carranza expresó, entre otras cosas, lo siguiente:

Al iniciarse la revolución contra el régimen de Huerta, no pudo seguirse propiamente ningún sistema de finanzas, pues cada jefe militar independientemente tenía que arbitrarse recursos de donde podía obtenerlos. Estos recursos consistían, en la mayor parte de los casos, en requisiciones de monturas, provisiones y artículos indispensables para la campaña en los lugares que ocupaban nuestras fuerzas, y por lo que hace a atenciones que exigían desembolsos de dinero, los jefes revolucionarios no podían hacer otra cosa que tomar préstamos forzosos y utilizar los recursos ganaderos de la frontera del país, donde la revolución se había iniciado, a fin de arbitrarse los fondos necesarios para compras de armas, municiones y equipo militar.

Es natural que los recursos obtenidos así no bastaran para las necesidades de una campaña que se desarrollaba en la región fronteriza del país, y que requería aprovisionarse pagando al contado y en metálico.

Desde que quedó unificada ya la revolución por virtud del Plan de Guadalupe, consideré necesario acudir al sistema de emisiones de papel moneda, las cuales, no obstante las desventajas que en lo futuro pudieran traer, presentaban sin embargo, como procedimiento revolucionario, la ventaja de ser la más justa distribución de préstamos entre los habitantes de las regiones ocupadas por los ejércitos revolucionarios, al mismo tiempo que nos permitían no estar atenidos en ningún caso a préstamos particulares que habrían influido desfavorablemente en la marcha de la revolución.

Fuera de los fondos que se arbitraba la revolución por medio de emisiones de papel moneda y conforme se extendía el territorio ocupado, podía comenzarse un principio de organización hacendaria que permitía obtener algunos ingresos, que en un principio consistieron casi exclusivamente en los productos de los derechos de importación y exportación de las aduanas que se encontraban en nuestro poder.

Durante el primero y segundo periodos del gobierno revolucionario, en muchos casos hubo la necesidad de dejar enteramente las oficinas recaudatorias de hacienda a disposición de los jefes militares, con el fin de que éstos pudieran proveerse inmediatamente de fondos, y en la mayor parte de los casos los Comandantes Militares asumían, obligados por la necesidad, facultades hacendarias que llegaban hasta imponer contribuciones especiales.

Más tarde y conforme fue regularizándose el gobierno y venciéndose al enemigo, ha podido la Primera Jefatura ir recogiendo poco a poco todas las oficinas recaudadoras y poniéndolas bajo la dirección de la Secretaría de Hacienda.

Respecto de esta materia baste decir que siendo la hacienda un órgano de funcionamiento diario, la revolución tuvo la necesidad de seguir usando los procedimientos hacendarios ya establecidos para no carecer de dinero, al mismo tiempo que introducir las reformas en la organización de esa Secretaría, y la organización de la Secretaría de Hacienda se ha llevado a cabo sin dejar de atender diariamente a las necesidades de la campaña.

La tendencia principal que ha guiado a la Primera Jefatura en las reformas de organización hacendaria, ha sido hacer de la Secretaría de Hacienda, un órgano independiente, librándolo de la subordinación a determinadas instituciones de crédito, en que siempre se había encontrado en las administraciones anteriores.

El gobierno Constitucionalista, aún durante las épocas más difíciles de la campaña militar, no pudo limitarse exclusivamente a vivir del producto de sus emisiones de papel moneda, sino que procuró por todos los medios reorganizar sus ingresos, tanto los que se causaban en papel como los que se consideró necesario exigir en metálico para poder hacer frente a nuestras necesidades en oro, sobre todo a la provisión de armas, municiones, provisiones y equipo, que muchas veces había necesidad de comprar en el extranjero.

El gobierno desde un principio siguió la costumbre de cobrar algunos de sus ingresos en metálico, y éstos eran principalmente los que recaían sobre el comercio exterior, mientras que la mayor parte de las contribuciones de carácter interior eran pagaderas en papel moneda.

En el principio de la campaña no fue posible tener otros ingresos en metálico que los que nos proporcionaban las exportaciones de ganado y metales, que se hacían por las aduanas que se encontraban en nuestro poder.

Más tarde, al tomar posesión de la región petrolífera del Estado de Tamaulipas y de la de Veracruz, el gobierno tuvo ya oportunidad de recaudar un nuevo impuesto en metálico, derivándolo del petróleo. De esta manera el gobierno revolucionario no solamente pudo arbitrarse fondos, sino que comenzó a resolver un problema que desde hacía mucho tiempo estaba pendiente, y que consistía en hacer contribuir a compañías petrolíferas que se consideraban exentas del pago del impuesto. La política del gobierno Constitucionalista en materia de exportaciones, fue la de hacer pagar impuestos a todos los productos que se enviaban al extranjero sin transformación alguna, en forma de materia prima, apartándose radicalmente de la política que se había seguido en el antiguo régimen, de exceptuar de impuestos las exportaciones, sin distinguir si esas exportaciones eran de productos manufacturados o de materias en bruto.

El gobierno encontró también necesario y práctico levantar los derechos del Timbre a los metales y minerales, y lo ha hecho hasta donde la natural protección a la minería se lo ha permitido. El gobierno continuó constantemente ensanchando la tarifa de exportación, para incluir en ella todas aquellas materias primas que se exportan sin dejar ningún provecho a la industria mexicana. En este sentido impuso por primera vez, un derecho de exportación al henequén, que durante mucho tiempo había salido libre y que en la actualidad se paga ya sin dificultad, no obstante que en un principio este impuesto estuvo a punto de causar serios trastornos en nuestro país, y de hecho fue la causa del intento de sublevación en la península de Yucatán, en febrero de 1915.

En la Constitución Federal promulgada el 5 de febrero de 1917, que entró en vigor el 1º de mayo de ese año, sobre el asunto hacendario se especificó lo siguiente:

Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

IV. Contribuir para los gastos públicos así de la Federación, como del Estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.

IX. Para expedir aranceles sobre el comercio extranjero y para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones.

Artículo 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno Republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados y que en todo caso serán lo suficientes para atender a las necesidades municipales.

Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.

IV. Gravar el tránsito de personas o casas que atraviesen su territorio.

V. Prohibir, ni gravar directamente, ni indirectamente la entrada a su territorio y la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.

VI. Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección de registro de bultos, o exija documentación que acompañe la mercancía.

VII. Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.

Artículo 118. Tampoco pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión:

I. Establecer derechos de tonelaje ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar en el Distrito y Territorios Federales, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.