Propuestas de la Secretaría de Hacienda,

ante la Tercera Convención Nacional Fiscal.

Existen defectos de nuestro sistema tributario que en cuanto derivan de la consagración en la Constitución Política del país del régimen de facultades concurrentes de la Federación, de los Estados y de los Municipios en materia impositiva -exigen que abordemos el estudio de un problema de máxima entidad jurídica y política: el de la necesidad de una reforma Constitucional.

Si el defecto fundamental del régimen fiscal en vigor consiste -y no podemos negarlo- en la multiplicidad y diversidad de impuestos; en la pluralidad de las autoridades capacitadas para establecerlos, cobrarlos y aprovecharlos; en la diferencia de sus cuotas, que ocasiona que la misma actividad resulte diversamente gravada, no en razón de su potencialidad económica sino en razón de la localidad en que se desarrolla, y ese defecto es grave porque conduce frecuentemente a desviar invariablemente a entorpecer la producción y circulación de la riqueza; y si la corrección del defecto apuntado no puede consistir sino en crear una estructura fiscal de toda la nación fincada en su unidad económica y esto sólo puede existir sobre la base del desarrollo general y armónico de todas las actividades que la integran o contribuyen a su desenvolvimiento; y la existencia de un verdadero sistema tributario nacional requiere indispensablemente que en unos casos la multiplicidad de impuestos se transforme en unidad; que en otros la diversidad de conceptos, formas y cuotas ceda el paso a la uniformidad; y que la acción independiente de cada autoridad se subordine a una conveniente colaboración con otras autoridades; si, por último, ese régimen de uniformidad, de coordinación y colaboración difiere del que nuestra Constitución establece, no cabe duda de que, en la misma medida en que estamos seguros de que ese nuevo régimen fiscal es necesario y conveniente para el desarrollo de la economía general del país e indispensable para que la nación pueda cumplir sus fines esenciales, debemos admitir, en principio, la necesidad de la Reforma Constitucional.

El sólo planteamiento, sobre esas bases, de la necesidad de la reforma constitucional, aclara, inmediatamente que esa reforma en ningún sentido puede implicar el abandono o la lesión del régimen federal de nuestra organización política, porque, siendo base esencial del pacto federal la estructuración de un Estado que realice o dé satisfacción a todos los intereses comunes a los Estados miembros, la aceptación de que la consolidación económica del Estado -la Nación- es indispensable para que éste cumpla sus fines esenciales, justifica de inmediato que el pacto federal consigue todas las disposiciones necesarias para asegurar la unidad económica.

Por lo demás, y esto aclara adicionalmente el punto, dentro de un Estado Federal la economía nacional no es la negación de la existencia de las economías regionales, sino tan sólo la coordinación de éstas y su subordinación al propósito de constituir una unidad. Dentro de la economía nacional, los Estados no sólo deben subsistir, sino trabajar con un espíritu de sana emulación impulsando al máximo sus fuerzas productoras para producir un desenvolvimiento completo de la Nación. Sólo en esa forma será posible el progreso general del país como síntesis del progreso de todos y cada uno de los Estados.

La economía nacional se crea y fortalece en la medida en que el desenvolvimiento complejo nacional (el desarrollo esencial de la Nación) se confunde con la libre colaboración regional, pero la economía nacional no es ni puede ser un fenómeno artificial, sino una realidad natural resultante del juego de factores de colaboración regional y por eso es preciso, es indispensable, que cada Estado federado conserve todas las posibilidades de desarrollo propio, pero que no ejerza ninguna facultad ni realice ningún acto que entorpezca o dificulte el desarrollo de los otros Estados y menos aún, que haga imposible el desarrollo total de la Nación.

Desde otro punto de vista, la existencia de una Federación supone y requiere homogeneidad efectiva de destino, de interés y de propósito; donde la hegemoneidad falta, donde los destinos son diversos, donde los intereses son antagónicos y donde no hay comunidad de propósitos, la Federación es imposible o si existe carece de sentido verdadero.

Suponer que puede haber un pacto federal dentro del cual definitiva y radicalmente haya de considerarse improcedente en todo tiempo una nueva distribución de facultades entre el Estado Federal y los Estados miembros -aún cuando la satisfacción o el cumplimiento de los fines esenciales de la Nación lo haga indispensable- es absurdo, aun en el supuesto de que de la redistribución resulten atribuídas nuevas facultades al Estado Federal. En tanto cuanto la Federación se constituye para la satisfacción de fines generales, no sólo es admisible la atribución a la Federación de nuevas facultades, sino que importa violación al espíritu del pacto constitucional por parte delos Estados miembros, rehusar al Estado Federal las facultades o atribuciones que le sean indispensables para realizar sus fines esenciales.

En otro aspecto, la evolución general de la humanidad a la que en muchos aspectos responde el nacimiento y desarrollo de los Estados Federales, va creando continuamente nuevos intereses, nuevos propósitos y nuevos fines de interés general que en fuerza de serlo deben ser realizados por la Federación, la que para ello debe ser investida de las facultades y atribuciones correspondientes.

Es, por otra parte, característica de la vida de los Estados Federales la permeabilidad de intereses entre los Estados que los forman; todo asunto que interesa a un Estado miembro, acaba por interesar a otro Estado miembro y en cuanto a ese interés deviene o se transforma en interés fundamental o general de todos los Estados, automáticamente debe ser atribuído como fin a la Federación, ya que el pacto federal es esencialmente permanente y debe asegurar en todo tiempo la realización de los fines generales.

El hecho anterior, con poco que se examine la evolución de los Estados Federales, puede comprobarse en forma tan precisa que no es exagerado afirmar que la historia del federalismo ha representado siempre una corriente de concentración y que es en este sentido un movimiento de relativa desautonomía; es un proceso continuado de cohesión que sufre las consecuencias de muchos hechos y circunstancias.

Como factores decisivos de ese proceso de cohesión, debe reconocerse objetivamente la facilidad y rapidez diariamente superada de los medios de comunicación, la difusión cada vez más amplia y fácil del pensamiento; el ambiente unificador de las corrientes culturales y sobre todo, la concentración de la economía de los países, cada día más compleja, más total, más solidaria, más sensible y más indispensable para la conservación de la independencia nacional.

La existencia de esas corrientes de concentración, de ese proceso de cohesión, es tan clara, tan inevitable, que aun llega a rebasar los límites de los Estados políticamente independientes y va conduciendo lenta, pero seguramente, a la humanidad a la constitución de organismos internacionales que mucho tienen de super-Estados.

Hablar de que dentro de un Estado Federal no cabe o no es posible que determinadas atribuciones sean delegadas al Estado Federal, es, dentro de la más pura teoría del régimen federal un verdadero contrasentido. A quien se atribuya una función del poder público, hasta donde puede llegar la centralización, es para el federalismo como doctrina, una cuestión permanentemente abierta y de hecho los Estados Federales presentan los más variados ejemplos tanto de concentración como de descentralización que van desde el que se confunde con una confederación o con una unión transitoria de Estados, hasta otros en que la autonomía regional se ejerce sobre funciones extremadamente limitadas; por ello puede admitirse sin reservas, la existencia de un Estado Federal que sea capaz de regir, sin ninguna limitación, la complejidad abrumadoramente sorprendente de las realidades económicas.

No debemos, pues, en el curso de nuestras deliberaciones considerar que existe inconveniente desde el punto de vista de nuestra organización como Estado Federal ni en atribuir a la Federación nuevas facultades, ni en subordinar el ejercicio de otras facultades por parte de ella o de los Estados a reglas de unificación o coordinación que impliquen limitación de esas facultades, cuando esa atribución o esa subordinación sean necesarias para la realizacción de los fines superiores de la Nación.

Desde otro punto de vista, y con referencia al concepto concreto de la soberanía de los Estados, ésta tampoco debe considerarse vulnerable o restringida por la delegación de determinadas facultades que hagan en favor de la Federación, o por la limitación que ellos mismos se impongan en el pacto federal de ejercer otras facultades de común acuerdo, porque la Federación es una unión permanente basada en libre comunión de intereses y al servicio del fin común de la autoconservación de todos los miembros, que, por lo mismo, puede cambiar el estatuto político de cada uno de ellos en atención a ese fin común.

La soberanía que no es propiamente el poder, ni siquiera el Estado, sino que es el origen de todo poder, de todo Estado y en él, de toda ley, de todo derecho y de todo orden, no se lesiona ni desaparece cuando se usa para crear, para organizar, para consolidar y para realizar un fin de orden superior.

La soberanía es también la voluntad libre de una colectividad de realizar su destino. Si ese destino es común a otras colectividades y en razón de ello dió origen a un nuevo Estado (el Federal), la sobernía debe seguirse manifestando en el propósito continuado de realizar el fin común y, en esa forma, debe perder todo sentido estático, para transformarse en un ente dinámico que, a lo largo de la ruta evolutiva de la historia, lleve en brazos firmes la suerte común de los Estados Federados.

Colocándonos en el papel de ciudadanos conscientes y patriotas debemos, por lo mismo, examinar con toda sensatez y con toda sinceridad el problema, no desde el ángulo limitado de la transferencia de facultades, o de atribuciones que pueda implicar; sino desde el punto de vista superior: de la capacitación del Estado Mexicano para realizar totalmente sus fines.

Si federar es unir, no debemos pensar que somos desleales uniendo o fomentando la unión. Si la Federación implica la formación de un Estado Nacional, es volver atrás en la historia, desunir o debilitar una unidad nacional que marcha en proceso ascendente de consolidación.

Pero dejemos a un lado esas reflexiones que aunque pueden ayudarnos a entender los asuntos de que vamos a ocuparnos, sólo tocan en principio una cuestión que no podemos eludir en su aspecto concreto, y ya que la realidad de nuestra situación fiscal hace imperiosa la reforma del Estatuto Constitucional en todos los puntos en que ese Estatuto ha permitido la existencia de un régimen fiscal que es incompatible con la unidad económica del país, abordemos con decisión el punto para encontrar cuál es el sentido y el alcance concreto que debe darse a la reforma constitucional.

Si de un lado debemos admitir el juicio formulado en la Iniciativa de Reformas Constitucionales de 1926 en el sentido de que los artículos 117 y 118 de la Constitución vigente dan origen a una indebida concurrencia fiscal porque permiten que las fuentes de riquezas sean objeto de dos o más impuestos simultáneos creados y administrados por autoridades diversas y con reglas y propósitos diferentes y de que esa concurrencia ha sido y es uno de los mayores obstáculos que se oponen en la República al establecimiento de un régimen económico mejor, a la creación de la unidad económica nacional y a la estabilidad y desarrollo de un sistema eficaz para el aprovechamiento de nuestras riquezas naturales; si de otro lado tenemos que aceptar que la consolidación de la economía nacional es, en el estado actual de la evolución social, política y económica de la humanidad, una finalidad esencial del Estado Mexicano; y si es también evidente la necesidad de que los sistemas de impuestos se organicen de manera que sus rendimientos sean bastantes para que las comunidades económicas obligatorias -la Federación, los Estados y los Municipios-, atiendan a las funciones que les corresponden y satisfagan sus necesidades gravando a cada ciudadano proporcionalmente a su capacidad contributiva, exactamente en la medida que sea necesaria para que se realice la suficiencia dicha; si además tenemos que convenir en que la única posibilidad de corregir los males que derivan de las disposiciones constitucionales y de estructurar debidamente la economía nacional está en dar vida a un nuevo régimen dentro del cual la uniformidad, en unos casos y la coordinación en otros, de las disposiciones fiscales sean las bases que permitan la unidad económica del país y aseguren suficiencia conjunta de los sistemas de tributación de la Federación, de los Estados y de los Municipios y si, por último, es no sólo posible sino indispensable dentro de la estructura jurídica del Estado Federal distribuir las competencias entre la Federación y los Estados en la forma que facilite más a la una y a los otros la satisfacción de sus fines esenciales, no debemos tener escrúpulo en reconocer la procedencia de la Reforma Constitucional.

Si las leyes y las instituciones son creaciones jurídicas que responden a la necesidad de facilitar y asegurar al Estado la satisfacción plena de sus fines esenciales, eludir la Reforma Constitucional no es dar prueba de sensatez y de juicio, de respeto a las instituciones y a las leyes y de firme adhesión al orden jurídico; es por el contrario, inconsecuencia y obstinación; es también cobardía porque significa sacrificar la necesidad real de un ajuste de las instituciones y de las leyes a las necesidades imperiosas del país, ante el escrúpulo infundado de mantener inmutable un texto legal. Cobardía e inconsecuencia porque frente a las necesidades reales de la subsistencia y desarrollo de la Nación y ante la evolución incontenible de las colectividades civilizadas, la ley no debe permanecer inestable ni intentar detener el progreso de la humanidad.

Reconociendo la necesidad de una Reforma Constitucional de fondo, el Gobierno Federal, considera que debe separarse de la idea que sobre los lineamientos de esa reforma se tuvo en la iniciativa de 1926.

En 1926 se pensó que la reforma a los artículos 117 y 118 de nuestra Carta Magna debía consistir básicamente en la determinación concreta de las fuentes de las que cada entidad -la Federación, los Estados y los Municipios- deben derivar sus ingresos. Se pensó entonces que la solución de fondo del problema de la variedad y multiplicidad de impuestos, de la diversidad de autoridades fiscales y de la complejidad de las reglas de recaudación, debía buscarse en la atribución a cada entidad de determinadas fuentes exclusivas de imposición. Sólo subsidiariamente reconocía la iniciativa de 1926 la necesidad de crear un régimen de participaciones que permitiera a las diversas entidades derivar ingresos de una misma fuente.

Veintiún años de observación de los defectos del sistema imperante y una nueva meditación sobre la forma de corregirlos, hacen pensar que esos intentos de resolver el problema fiscal resultaron infructuosos principalmente por haber dado una importancia excesiva al procedimiento de atribuir fuentes exclusivas de imposición tanto a la Federación como a las entidades locales y que, por lo tanto, la reforma debe plantearse ahora sobre bases diferentes.

En efecto, el hecho de que una entidad tenga autonomía para imponer, administrar y recaudar un número determinado de impuestos, en forma alguna le garantiza un ingreso suficiente para cubrir sus necesidades, si dentro de ese grupo de impuesto no se cuenta con elementos que aseguren la suficiencia del conjunto y si, adicionalmente, la entidad de que se trata se encuentra económicamente poco desarrollada.

El resultado del ejercicio exclusivo de facultades impositivas sobre determinadas materias puede ser provocar un desajuste mayor en la economía de la entidad de que se trate, cuando la capacidad de esas fuentes para soportar los gastos obligados de la colectividad sea manifiesta.

Desde el punto de vista de la suficiencia de los ingresos fiscales, el problema de coexistencia de diversas entidades económicas obligatorias no debe ser primariamente un problema de delimitación de impuestos, sino, más bien, problema de delimitación de conceptos de ingreso que no excluye, naturalmente, la necesidad de tener en cuenta las fuentes que originan los ingresos, y que permite asegurar un reparto proporcional a las necesidades y obligaciones de las tres entidades -Federación, Estados y Municipios-, de los ingresos fiscales que la economía general de la Nación esté en posibilidad de reportar.

El hecho de que se cambio el acento de la importancia de una delimitación de impuestos a una delimitación de conceptos de ingreso, conduce desde luego a la posibilidad de hacer del sistema nacional de arbitrios un verdadero sistema desde todos puntos de vista y especialmente desde los siguientes:

a).- Obliga a la determinación de los rendimientos reales del conjunto de impuestos y demás prestaciones fiscales, para establecer el principio de la suficiencia de los ingresos de las tres entidades.

b).- Atenúa los problemas derivados de la atribución de determinadas fuentes de imposición a cada enntidad en cuanto permite que, a un cambio de adscripción de impuestos aconsejado por la técnica y por la práctica, correspondan medidas adecuadas para cubrir las deficiencias resultantes de los ingresos en las entidades afectadas.

c).- Permite una mayor libertad en la adscripción de fuentes sujetas a la legislación, administración y recaudación de cada entidad y escoger los sistemas más de acuerdo con las técnicas impositivas y administrativas.

d).- Obliga al establecimiento de un mecanismo integral en función de las mejores técnicas impositivas y administrativas correspondientes, sin el temor de provocar insuficiencias perjudiciales a una entidad y ventajas correlativas para otra, por cuanto la misión de los conceptos de ingreso de participación será desempeñar un papel de equilibrio como garantía de suficiencia del sistema en conjunto. Quiere decir, que el concepto de ingreso de caracter privativo permitirá aprovechar todas las ventajas de las mejores técnicas impositivas y administrativas, mientras los conceptos de ingreso en participación tendrán la función de dotar al sistema de una gran flexibilidad.

Pero, con ser importante, no es esa la única diferencia fundamental entre el criterio actual del Gobierno Federal y el que inspiró el proyecto de 1926.

En aquella época se creyó posible y conveniente que el texto constitucional consagrara las reglas concretas de delimitación de esferas de acción de la Federación, de los Estados y de los Municipios en materia fiscal; ahora se piensa que es preferible -teniendo en cuenta la naturaleza esencialmente variable de los factores económicos que deben gobernar todo sistema de tributación -dejar consignadas en la Constitución exclusivamente las bases jurídicas que permitan el establecimiento de un régimen fiscal adaptable a las necesidades cambiantes de la Federación, de los Estados y los Municipios y dejar a una ley que periódicamente ha de revisarse, la tarea de estructurar, de tiempo en tiempo, el régimen fiscal. El nuevo sistema que en esa forma atiende a las necesidades variables de la economía pública no implica violación ninguna al concepto de la soberanía de los Estados, porque prevé que la Ley Nacional de Arbitrios a pesar de su caracter de revisable periódicamente, se sujete, tanto para su expedición como para su modificación, al mismo régimen previsto por la Constitución para la reforma de la Carta Magna. Se dá, así, a la Ley Nacional de Arbitrios, el caracter de norma constitucional de tipo rígido por cuanto que no podrá ser reformada sin el consenso de los poderes legislativos de los Estados miembros, circunstancia que es garantía y evidencia del mantenimiento del carácter federal de la Unión.

Estructurando en la forma que se indica el nuevo régimen fiscal, podrá ya abordarse con firmeza y decisión el problema concreto de la organización de los impuestos de mayor rendimiento y en los que los efectos de la concurrencia son más sensibles en la actualidad -los impuestos al comercio y a la industria, por ejemplo- sobre bases que harán posible a la vez que reducir el número de los impuestos, el de las autoridades que intervienen en su administración y recaudación y los requisitos y trámites exigibles a los causantes; con lo cual se ahorran a éstos molestias, se disminuirán los gastos muertos de recaudación y se podrán aprovechar en proporción máxima los rendimientos del impuesto en la satisfacción de las necesidades económicas de la Federación, de los Estados y de los Municipios.

Para todos y cada uno de los impuestos podrá seguirse un camino análogo, insistiéndose particularmente en que, en cualquier caso en que en el futuro haya de atribuirse a una autoridad la facultad exclusiva de legislar sobre determinada materia impositiva, tal facultad no sólo no privará a las otras del derecho de participar en el rendimiento del impuesto sino que obligará a garantizarles la estabilidad del que ellas obtenían.

Otro punto concreto de los que van a ser tratados en esta Convención debe ser mencionado:

Considera el Gobierno Federal que existen posibilidades reales de sustituir los múltiples impuestos que la Federación, los Estados y los Municipios mantienen sobre el comercio y la industria por un impuesto general sobre ventas al consumo que, desde el punto de vista del progreso de las técnicas impositivas, tiene inmejorables posibilidades; la primera, que puede llegar a liberar a la industria de un gravamen que necesariamente forma parte del costo de producción, con lo cual a la vez que se tiende a reducir dicho costo, se evita, a lo menos en la fase primaria, la piramidización del impuesto; la segunda, que el impuesto sobre ventas al consumo es suficiente y elástico y una tercera, que deja la puerta abierta a la posibilidad de que, cuando su aplicación haya permitido obtener datos concretos sobre las actividades sujetas a él, podrán irse desgravando las adquisiciones que suponen la reventa o transformación de materias primas elaboradas o semielaboradas.

Adicionalmente, como los rendimientos del impuesto general sobre ventas se medirán por los consumos y éstos podrán precisarse dentro de cada localidad, será fácil determinar en cada caso la proporción correcta del impuesto que corresponde a cada localidad, asegurando, así, que, mientras mayor sea la potencialidad económica de los individuos de cada demarcación, mayores serán para la entidad respectiva los rendimientos del impuesto.

Existen indudablemente dificultades técnicas y prácticas para la implantación inmediata de un impuesto de esta naturaleza, pero la Federación se propone trazar el camino expidiendo desde luego una legislación sobre las bases generales antes expresadas en sustitución de sus impuestos vigentes sobre compra-venta al por mayor, los del timbre sobre actos, documentos y contratos de caracter mercantil y, quizá también las cuotas que dentro del impuesto sobre la renta que actualmente se cobran a los causantes con ingresos menores de cien mil pesos. La expedición de una Ley sobre las mismas bases con carácter local para el Distrito Federal, o bien un sistema de cuotas adicionales o de participaciones que aseguren la uniformidad de la legislación federal con la local, permitirá observar en la práctica las ventajas e inconvenientes de este nuevo sistema.

En materia de impuestos especiales a la industria, la Delegación Federal propondrá consagrar con el carácter de norma general el principio que ya se consigna en algunas leyes, de que los Estados y los Municipios deben participar en el rendimiento de estos tributos.

Muchas otras cuestiones igualmente importantes serán objeto de la reunión, pero lo hasta aquí expuesto es suficiente para dejar sentado que su propósito general es proyectar una reforma de fondo del sistema fiscal del país que tenga como meta o finalidad última, dotar al Estado Mexicano de la fortaleza e independencia económica que es indispensable para que alcance un lugar decoroso en el concierto internacional y para que en el interior, tanto la Federación como los Estados y los Municipios cumplan con su deber esencial de asegurar a todos los ciudadanos, dentro del régimen de libertad y justicia que otras leyes consagran, las posibilidades de disfrutar de un alimento suficiente, un vestido cómodo y una morada decente en poblaciones limpias y salubres, en regiones bien comunicadas y en un país económicamente desarrollado.

Nuestra tarea consiste, en síntesis, en sentar las bases de una economía pública que permita a la Nación realizar su fin esencial; garantizar a todos los mexicanos el goce de una vida de decoro y libertad, de paz y prosperidad.