Ponencia
presentada por la Delegación de la Secretaria de Hacienda
ante la Tercera Convención Nacional Fiscal.
I.-LAS FINALIDADES DEL PLAN Y LOS CONCEPTOS DE INGRESO FISCAL
Para explicar y fundar los propósitos de la presente ponencia se considera útil realizar un breve recorrido en lo que se refiere a las finalidades generales perseguidas por las Convenciones Fiscales anteriores. La Convención Fiscal celebrada en el año de 1925 tuvo como finalidades generales las siguientes:
a).- Delimitar las competencias locales y la competencia federal en materia de impuestos.
b).- Determinar un plan nacional de arbitrios para unificar el sistema fiscal en toda la República; y
c).- Crear un órgano permanente que se ocupe de estudiar las necesidades de la economía nacional y de proponer las medidas que deban adoptarse en materia fiscal en la República; así como de vigilar el cumplimiento del plan único de impuestos que se establezca.
La Segunda Convención Fiscal efectuada en el año de 1933, más o menos, persiguió los mismos objetivos al través de los siguientes puntos:
a).- Delimitar las jurisdicciones fiscales de la Federación, de los Estados y de los Municipios.
b).- Determinar las bases de unificación de los sistemas locales de tributación y de la coordinación de ellos con el sistema federal.
c).- Estudiar los medios más adecuados para la ejecución de las decisiones de la asamblea y constituir el órgano más capacitado para encargarse de ello.
Si se establece una comparación entre los puntos a) y b) de las Convenciones anteriores, que son los que conviene analizar para nuestro objeto, se encontrará que la preocupación primordial que se contiene en ambos casos, aunque con términos distintos, es la de establecer una delimitación de facultades impositivas y la de unificar el sistema fiscal nacional. A juicio de esta Comisión, las causas más importantes por las cuales no se ha alcanzado un progreso efectivo en el logro de estos propósitos es que se ha dejado fuera de programa ciertos ingredientes que son indispensables para facilitar la realización de un plan coordinado y, se ha dado una importancia excesiva al sistema de atribuir fuentes exclusivas de imposición tanto a la Federación como a las Entidades locales. En efecto, el hecho de que una entidad local tenga autonomía para imponer, administrar y recaudar una serie de impuestos, en forma alguna le garantiza un ingreso suficiente para cubrir sus necesidades si las condiciones económicas de dicha entidad se encuentran en mal estado.
Los resultados inmediatos del ejercicio de tales facultades impositivas no serán otros que los de provocar un desajuste mayor en la economía local cuando, para hacerse de arbitrios propios, se vulneren los principios económicos más elementales. En consecuencia, desde el punto de vista de la suficiencia de los ingresos fiscales, el problema, en el fondo, no es primariamente un problema de delimitación de fuentes impositivas sino uno más amplio como es el de la delimitación de conceptos de ingreso entre los cuales, claro está, cuentan de modo principal las fuentes que originan los ingresos por concepto de impuestos. El hecho de que se cambie el acento de la importancia de una delimitación de fuentes impositivas a una delimitación de concepto de ingreso conduce, desde luego, a la posibilidad de hacer del sistema nacional de arbitrios un sistema sumamente flexible desde los siguientes puntos de vista:
A.- Obliga a la determinación de los rendimientos reales o potenciales de los impuestos y demás arbitrios fiscales para establecer el principio de la suficiencia de los ingresos de las entidades locales.
B.- La determinación de si un impuesto corresponde con carácter definitivo y exclusivo a una entidad local, deja de tener una importancia primaria si a un cambio de adscripción de impuestos, aconsejado por la técnica o por la práctica, se siguen medidas adecuadas cuyos resultados inmediatos sean los de cubrir el hueco dejado en los ingresos de la entidad local afectada, con otras fuentes de ingreso de igual o mayor importancia.
C.- Si los ingresos de las entidades locales quedan en cierto modo protegidos contra los cambios de adscripción de impuestos, se tendrá una mayor libertad, entonces, para establecer el sistema de acuerdo con las técnicas impositivas y administrativas más aconsejables, sobre todo en lo que se refiere al propósito ineludible de hacer recaer la carga fiscal esencialmente en los momentos en que los individuos obtienen y disfrutan ingresos derivados de la renta nacional y no en los momentos en que el aparato productivo nacional está operando en sus etapas intermedias. Por tanto, a grandes trazos, se permite la posibilidad de fijar metas en las que, quizás, la Federación, por un lado, grave a los individuos en los momentos en que obtienen un ingreso, y, por el otro, las Entidades locales de modo principal graven, a su vez, los momentos en los cuales los individuos gasten dichos ingresos con el objeto de que la concurrencia fiscal quede circunscrita a los aspectos en los que se gravan los capitales o los ingresos ocasionales de los indivduos y los aspectos en los que, por razones determinadas, se gravan específicamente ciertas actividades económicas. Pero, aun en estos casos, dicha concurrencia se realizaría dentro de planes unitarios y uniformes.
Los trazos anteriores significan, en el fondo, la tendencia a que las actividades económicas manifestadas al través de la agricultura, la industría, el transporte y el comercio, queden libres, en principio, de la carga fiscal con el propósito de que puedan desarrollarse con mayor amplitud y de que, a su tiempo, determinen un mayor ingreso nacional que se traduzca en un mayor rendimiento fiscal.
D.- Obligar el establecimiento de un mecanismo integral en función de conceptos de ingreso de carácter privativo o de participación, con la idea de que en los primeros las entidades locales tengan oportunidad de concentrar sus esfuerzos en las técnicas impositivas y administrativas correspondientes a dichos conceptos y establecer las mejoras correspondientes, sin el temor de que existan fallas presupuestales, ya que la misión de los segundos conceptos de ingreso, o sean los conceptos de participación, desempeñarán un papel de equilibrio con respecto a dichos presupuestos. Por otra parte, los conceptos de ingreso en participación tienen la función de dotar al sistema de una gran flexibilidad en cuanto a que persiguen los siguientes objetivos:
a).- Crear una reserva a la Federación con objeto de utilizarla en nivelar los presupuestos de las entidades locales y, además el de acudir en auxilio de las entidades locales económicamente atrasadas, con objeto de que las mismas no entorpezcan su desarrollo mediante impuestos arbitrarios y de escaso rendimiento.
b).- Provocar un aumento en los ingresos generales, caso de resultar insuficientes los impuestos específicos existentes, mediante una elevación de tasas en los mismos o mediante la creación de impuestos de naturaleza análoga. En este sentido se puede aumentar de modo apreciable las cargas fiscales existentes en virtud de que su repercusión hasta cierto punto está claramente definida en cuanto a sus efectos sobre ciertos aspectos del consumo -tabacos, alcoholes, ciertas especies de servicios y de artículos de lujo- como lo demuestran las legislaciones fiscales más avanzadas de otros países al gravar intensivamente estos aspectos.
II.- LOS CONCEPTOS DE INGRESO FISCAL
Una vez establecidos los principios fundamentales relativos a un mecanismo que a la vez que diera suficiencia en los ingresos de las entidades nacionales permitiera una gran flexibilidad en la aplicación del sistema impositivo, el segundo paso debe consistir en abordar ciertos aspectos peculiares al sistema con la mira de perfilar orientaciones menos generales. En lo que se refiere a los conceptos de ingreso fiscal no parece aún prudente establecer delimitaciones o atribuciones definitivas sino que más bien se ha creído útil y conveniente prolongar mecanismos o establecer criterios que más tarde sirvan de orientación en la estructuración definitiva del plan de arbitrios. Es por ello que en el primer caso se ha cuidado de no definir cuales son los ingresos privativos y cuales son los ingresos de participación sino que, simplemente, se dice que los ingresos privativos son los que se administran, recaudan y disfrutan exclusivamente por una entidad jurídica y los de participación aquellos que se administran, recaudan y disfrutan conjuntamente por dos o más entidades. Pero como fue menester ir un poco más lejos, se ha pretendido fijar un criterio que más o menos se aproxime a las finalidades generales establecidas en los capítulos correspondientes, como sigue:
A.- INGRESOS PRIVATIVOS DE LA FEDERACIÓN
Se ha creído que los ingresos privativos de la Federación podrían consistir en los conceptos de impuestos sobre la renta y sobre el comercio exterior, a más de los derechos, productos y aprovechamientos que le sean propios, por las siguientes consideraciones:
a) Impuesto sobre la renta: Las técnicas relativas a la imposición y administración de estos impuestos afectan a todos los individuos residentes en el país por los ingresos que deriven de la renta nacional y a todas las sociedades de capital en cuanto a que se objetive en ellas una utilidad neta anual. Por tanto son técnicas cuya aplicación requiere un estudio sistemático por parte de un personal especializado y numeroso, dada la complejidad y alcance de las mismas. Si se llegaran a ajustar dichas técnicas a la marcha de la economía nacional, la cuantía de sus rendimientos tendría que determinar, necesariamente, el carácter de la totalidad del sistema o sea la parte más importante que el poder público retira de los individuos para subvenir a los costos de los servicios públicos. Sería ideal, por lo mismo, el que dichos rendimientos dieran lo suficiente para satisfacer la mayor parte de dichos servicios públicos no sólo de la Federación sino que también de las demás entidades locales. Pero como dichas técnicas aún no están muy perfeccionadas y para ello se requiere el transcurso de cierto tiempo, por lo pronto, se ha preferido atribuir exclusivamente dicho impuesto a la Federación con la esperanza de que más adelante se puedan reducir los impuestos al consumo.
b) Impuestos al Comercio Exterior: Dado que los impuestos al comercio exterior no sólo significan un arbitrio de carácter fiscal sino también un instrumento para determinar políticas de carácter económico, se consideró indispensable confirmar la práctica existente de dejarlos en manos de la Federación, única entidad capacitada para tener una visión de conjunto y de detalle de los problemas considerados en dichas políticas.
B.- INGRESOS PRIVATIVOS DE LOS ESTADOS Y LOS MUNICIPIOS
Los conceptos de ingreso privativo de los Estados y los Municipios se han abarcado en un solo grupo con el objeto de que, en su oportunidad y con mayores elementos de juicio, se pueda establecer el régimen privativo que propiamente corresponda a cada tiempo de entidad. Por lo mismo sólo se apuntan algunas consideraciones de carácter general que tiendan a establecer la naturaleza del problema. Se ha pensado que los impuestos a la propiedad raíz pudieran corresponder privativamente a los Estados en lo que se refiere a la propiedad raíz rústica y a los Municipios en lo que se refiere a la propiedad raíz urbana. Se ha pensado, también, seguir un régimen en el cual se dejase en cualquiera de ellos la administración y recaudación de dichos impuestos mediante el sistema de participaciones. Como hay muchas consideraciones en pro y en contra de dichos sistemas únicamente se ha preferido, por lo pronto, dejar sentado el principio de que los impuestos a la propiedad raÍz corresponden privativamente a los Estados y Municipios y que, por lo mismo, la Federación queda fuera de concurso.
Merece un capítulo especial, sin embargo, el problema de los arbitrios municipales en razón de que la insuficiencia de los mismos, en gran parte, ha determinado un abandono de los servicios públicos que propiamente corresponden a los municipios. En consecuencia, esta Comisión desea evidenciar la urgente necesidad de consolidar en favor de los Municipios algún concepto de ingreso privativo, como lo son los ingresos derivados de las diversiones públicas, que en la actualidad algunos Estados disfrutan, y de procurar que los ingresos de participación que sean propios de los Municipios tengan ciertos aspectos de solidez, sea incluyendo a los mismos en el disfrute de conceptos importantes de ingresos, como son los impuestos a la propiedad raíz y los impuestos de venta a los consumos, sea fijándoles una participación mínima como en el caso de los ingresos derivados de los impuestos especiales sobre la explotación de recursos naturales.
C.- INGRESOS PRIVATIVOS DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES
Se ha considerado útil establecer los conceptos de ingreso privado del Distrito y Territorios Federales, en párrafo por separado, en virtud de que son entidades políticas de carácter especial y de que en ellas se concentran, por lo mismo, las facultades impositivas atribuibles tanto a los Estados como a los Municipios. En consecuencia, los impuestos a la propiedad rústica y urbana, los impuestos sobre diversiones públicas, los derechos, productos y aprovechamientos que les sean propios tienen un carácter de conceptos de ingreso privativo.
E.- LOS CONCEPTOS DE INGRESO EN PARTICIPACION.
Terminado el aspecto de los conceptos privativos de ingreso, a continuación se ha formado otro grupo de conceptos de ingreso en los cuales se pierde el carácter de privatividad y se presume su carácter de ingreso destinado a ser repartido en proporción variable entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito y Territorios Federales. La finalidad esencial para establecer el sistema de conceptos de ingreso de participación consiste en que, con tal sistema, se pretende resolver, cuando menos en sus aspectos más generales, el problema de la concurrencia fiscal. A juicio de esta Comisión, los males que se derivan de la concurrencia fiscal, no estriban en que, por necesidad, dos o más jurisdicciones políticas concurran en una misma fuente de imposición, sino en la existencia de una múltiple imposición que ocasiona el que la carga fiscal se agrave en el causante, sea desde el punto de vista del nivel de las cuotas, una vez sumadas, o del cumplimiento de las obligaciones fiscales: declaraciones, trámites, pagos. Por lo mismo se propone la existencia de un sistema coordinado en el cual el problema de la múltiple imposición quede eliminado, y, el de la concurrencia, simplificado, en el sentido de que determinadas fuentes de ingresos sean gravadas con una sola cuota impositiva y con procedimientos unitarios.
a).-
Se ha pensado que el mejor sustituto de los múltiples impuestos que actualmente tienen las entidades locales sobre el comercio y la industria -e indirectamente la Federación a través de la contribución federal y de los impuestos sobre compraventa y del timbre en los que se gravan actos y operaciones mercantiles- sea el impuesto general de ventas sobre consumos, por las siguientes consideraciones:
1.- Desde el punto de vista del progreso de las técnicas impositivas existen inmejorables posibilidades. La primera consiste en que con este impuesto se puede liberar a la industria de un impuesto que necesariamente ha de formar parte del costo de producción, con lo cual, a la vez que se tiende a reducir dicho costo, se evita, a lo menos en la fase primaria, la piramidización del impuesto. La segunda posibilidad consiste en que el impuesto general de ventas sobre consumos es de un rendimiento cuantioso y estable y no lo resiente mucho el consumidor cuando la tarifa es baja, y, en principio, se evidencia en compras cuyos montos en su gran mayoría son de escasa importancia. La tercera posibilidad consiste en que deja la puerta abierta para que, cuando se haya regularizado la administración de dicho impuesto y apreciado sus resultados, seguramente se esté en mejores condiciones para evitar la piramidización del impuesto dentro del aspecto de las actividades comerciales, en cuanto a que la aplicación del impuesto se vaya suprimiendo en las adquisiciones que suponen un propósito de reventa o de transformación de materias primas elaboradas o semielaboradas. Conviene afirmar, por último, la posibilidad de que con la implantación de dicho impuesto, en la forma enunciada, prácticamente se deja en la misma posición tanto al industrial como al comerciante, desde el momento en que si bien se exceptúa expresamente al primero del impuesto, el segundo, o sea el comerciante, tampoco pagará, con tal carácter, un impuesto general ya que su papel será únicamente el de retener un impuesto que ya ha sido pagado por el consumidor.
2.- Como los rendimientos del impuesto general sobre ventas se miden por los consumos y estos se pueden apreciar o calcular para cada localidad, igualmente se puede asignar, específicamente a la misma, la parte del impuesto que deba corresponderle y de este modo, mientras mayor sea la potencialidad económica de los individuos que la habitan, mayores serán los rendimientos del impuesto. Por tanto si una región prospera económicamente en el sentido de que se objetive un mayor ingreso en sus habitaciones, habrá un mayor consumo y a su vez, un mayor rendimiento fiscal. Con un ingreso fiscal mayor se tendrán mejores oportunidades para cubrir los aumentos correspondientes en las necesidades de servicios públicos.
3.- Estando exceptuada la industria de todo impuesto general y aplicando el impuesto general sobre ventas en todo el país de modo uniforme, no habrá motivos por los cuales la industria prefiera ubicarse en una región determinada por razones de carácter fiscal sino que más bien atenderá a principios de carácter económico por lo que se refiere a los elementos constitutivos del costo. Se eliminarán además los efectos perjudiciales de una competencia interestatal provocada con la existencia de precios diferenciales en razón de una aplicación unilateral del impuesto general de ventas, pues la cuota del nuevo impuesto habrá de ser igual en todo el país.
4.- Se establece cierto orden en la aplicación, recaudación y distribución del impuesto general de ventas sobre el consumo, en el sentido de que la Federación sustituye la contribución federal y los impuestos del timbre sobre actos y contratos mercantiles, con un sistema de participaciones -cuyas proporciones se recomienda sean decrecientes- a fin de que, con el transcurso del tiempo, la misma Federación atienda, preferentemente, no a los rendimientos de dichas participaciones sino a las medidas de control que deben existir entre el impuesto general de ventas sobre los consumos y los impuestos sobre la renta y a los elementos que constituyen factores de equilibrio en la totalidad del sistema nacional de arbitrios, o en la economía general del país.
b.- Los impuestos especiales.
Los conceptos de ingreso por impuestos especiales constituyen la parte fundamental de los ingresos de participación y se han agrupado, según su naturaleza, con la finalidad esencial de dar al sistema nacional de arbitrios una gran flexibilidad en cuanto se refiere al problema de la estabilidad en los ingresos presupuestales de las entidades locales, conforme a los siguientes principios:
1.- Establecer una serie de criterios para delimitar las partes que, del producto de cada impuesto, correspondan a la Federación, a los Estados, a los Municipios y al Distrito y Territorios Federales.
2.- Establecer un fondo adicional con los productos de dichos impuestos con objeto de que la Federación está en posibilidad de cubrir transitoriamente las deficiencias presupuestales de las entidades locales provocadas por los cambios del régimen impositivo o por condiciones de atraso económico.
3.- Establecer nuevos impuestos especiales o aumentar las tasas de los impuestos especiales existentes, para satisfacer los desniveles presupuestales de las entidades locales en caso de que el fondo especial de reserva creado al efecto, no sea bastante para dichos fines.
III.- LAS TECNICAS IMPOSITIVAS Y ADMINISTRATIVAS
Una vez estructurado el sistema nacional de arbitrios en conceptos de ingreso privativos y de participación, en los que la Federación y las entidades locales aseguren, por un lado, un ingreso de carácter complementario que, unido al ingreso de carácter fundamental, permita una suficiencia en el cumplimiento de los servicios públicos, el paso siguiente se estima consiste en enunciar normas de carácter general con el propósito de que los cambios y transformaciones en el sistema impositivo actual se hagan dentro de la mayor uniformidad posible.
Como el proceso legal para llegar a esa uniformidad no corresponde propiamente al tema de esta ponencia, se ha preferido simplemente apuntar el problema en sus aspectos más generales.
IV.- EL SISTEMA DE PARTICIPACIONES
1.- Para evitar dudas de parte de las entidades locales se considera indispensable establecer una serie de disposiciones que en forma general garanticen y aseguren, por un lado, un reparto equitativo de los productos de los impuestos especiales, y, por el otro, una percepción rápida y eficaz de los productos que a cada entidad local corresponda como resultado de dicho reparto. Se ha considerado que una forma de establecer un criterio equitativo de reparto es el de distinguir primero la naturaleza de los distintos impuestos especiales para aplicarles un trato deferencial en razón de su misma naturaleza. Por tanto, en lo que se refiere al reparto de los impuestos derivados de la explotación de los recursos naturales se ha seguido el criterio de fijar la participación de las entidades locales en razón de los recursos naturales obtenidos en la propia localidad y sujetos al gravamen especial, teniendo en cuenta los siguientes puntos de vista:
A.- La explotación de los recursos naturales en su mayor parte representan riquezas de carácter exhaustivo que, una vez agotadas, determinan el empobrecimiento general de la región. Justo es, por lo mismo, que en la época de bonanza de dicha explotación se determine una mejoría económica concreta en el lugar de donde dichas riquezas fueron extraídas, de tal manera, que pueda consolidarse un progreso material que más tarde sirva para iniciar nuevas actividades en mejores condiciones. Por lo demás, con el criterio de referencia, no se hace sino seguir las prácticas acostumbradas en la actualidad y por lo mismo se considera que no hay razón en lo general para que puedan suscitarse problemas al respecto.
B.- En cuanto a la distribución de los rendimientos obtenidos con los impuestos especiales a la industria, podría estimarse que el criterio más estable, en principio, es el de establecer dichas participaciones en función de los consumos reales o estimados de la localidad de que se trate. Pero como también existan razones en principio para justificar la participación en función de la ubicación de la industria, se ha preferido consagrar el criterio existente de establecer las bases del reparto con uno y otro criterio, más que todo por la consideración de que un cambio definitivo en uno y otro sentido ocasionaría dificultades apreciables de carácter político en un problema que solo puede ser resuelto, a la larga, mediante el auxilio de la experiencia y de la estadística.
C.- En el criterio de reparto por lo que se refiere a los rendimientos obtenidos con los impuestos a los servicios públicos se recomienda un procedimiento análogo al seguido con respecto a los impuestos especiales a la industria, por razones de igual naturaleza.
D.- En lo que se refiere a los rendimientos de los impuestos a los capitales, se ha establecido como base de reparto el criterio de la ubicación del bien o del domicilio, según se trata de bienes inmuebles o muebles, para los rendimientos de los impuestos a herencias y legados, y el de la ubicación del bien para los rendimientos del impuesto sobre traslación de dominio. Esto sin perjuicio de que, más tarde, se afinen Ios criterios anteriores en la forma deseable.
2.- Una vez que se establecieran las bases generales de reparto, procedería determinar la forma por la cual se asegurara y garantizara la percepción oportuna de las cantidades correspondientes a la Federación, a los Estados, los Municipios, y el Distrito y Territorios Federales, como resultado de dicho reparto. Al efecto, se propone que los ingresos de participación obtenidos por las Oficinas Recaudadoras se lleven en cuentas especiales y se concentren en instituciones de crédito en tal forma que, en todo momento, dichas entidades estén en condiciones de conocer el movimiento de fondos que propiamente les correspondan, y puedan girar libremente sobre el remanente que les resulte como consecuencia de dichos movimientos. Se propone además un sistema de anticipos para los casos en los cuales no se pueda determinar los créditos propios a cada entidad federativa y, por último, se proponen normas generales para obligar la liquidación definitiva de dichos créditos dentro de los dos primeros meses siguientes a la terminación del ejercicio fiscal respectivo.
V.- LA ESTABILIDAD DE LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES LOCALES
Cualquier sistema nacional de arbitrios, por técnico que sea y cualesquiera medidas que aseguren un rápido y eficaz funcionamiento de dicho sistema, no tendrán resultados prácticos algunos si previamente no se garantiza una estabilidad en los ingresos de las entidades locales. Conviene aclarar, desde luego, que por estabilidad no debe entenderse una inmovilidad o congelación en los ingresos. Lo que se quiere significar con la palabra estabilidad es una previsión por la cual las entidades locales aseguran un nivel mínimo de ingresos que les permita satisfacer las necesidades locales. Por ingreso mínimo se entiende el ingreso obtenido en el último año, o el promedio de los ingresos obtenidos en los últimos cinco años inmediatamente anteriores, a partir del momento en el cual se inicien las reformas tributarias. Este criterio, cuando menos, asegura a las entidades locales una situación equivalente a la que tenían con anterioridad, sin perjuicio de que su propia prosperidad económica determine un caudal de ingresos mucho mayor. La seguridad dada a las entidades locales para estabilizar sus ingresos, está fortalecida además, con la posibilidad de que la Federación realice planes de conjunto para provocar el desarrollo económico de ciertas regiones, a juzgar por lo que se establece en el capítulo relativo.
VI.- LAS ETAPAS DE EJECUCION
Como quiera que no sería posible establecer de un solo golpe un plan nacional de arbitrios que entraña modificaciones profundas en nuestro actual sistema de tributación, se ha considerado que la exposición del plan en cuestión, sólo significa, por lo pronto, una aspiración definida en cuanto a la política fiscal o nacional que en lo sucesivo deberá guiar todos y cada uno de los actos del poder público. Las etapas de ejecución constituyen, en realidad, las metas concretas más accesibles que sería necesario alcanzar. Se considera en consecuencia, que la Federación, por lo pronto, podría substituir desde luego los impuestos del timbre y la contribución federal, por un impuesto general sobre consumos, de acuerdo con las técnicas aconsejadas con anterioridad, salvo en lo que respecta al Distrito Federal en que podría considerarse la posibilidad de que dicha entidad estableciera su propia Ley, dando una participación determinada a la Federación. En lo que se refiere al impuesto sobre la renta se podrían introducir las reformas que se considerasen pertinentes, a reserva de que más tarde dicho impuesto sea transformado radicalmente. Por parte del Distrito Federal se podría derogar los impuestos a la industria y al comercio que tiene actualmente en vigor y establecer, en su lugar, un impuesto general sobre ventas.
Los Estados, a su vez, podrían derogar sus impuestos generales a la agricultura y a la ganadería, estableciendo impuestos especiales sobre determinados productos agrícolas y simplificar y unificar el impuesto a la ganadería.
Por último, se podría adelantar en la tarea de integrar la totalidad del sistema impositivo nacional, estimando y delimitando los posibles rendimientos de los conceptos privativos y de participación de ingresos, en función de las partes que, respectivamente corresponderían a la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito y Territorios Federales, con objeto de tener una proyección de dichos sistemas en cifras concretas.
Estas y otras finalidades igualmente importantes serán desarrolladas en otros puntos contenidos en la convocatoria general para la Tercera Convención Fiscal, razón por la que solo se apuntaron algunas consideraciones al respecto.
La exposición anterior, en resumen, propone la adopción de los siguientes puntos resolutivos:
I.- FINALIDADES DEL PLAN NACIONAL DE ARBITRIOS.
A.- Las finalidades del plan nacional de arbitrios serán las de establecer un sistema que, entre otros propósitos de política fiscal o nacional, persiga fundamentalmente los siguientes objetivos:
a).- Redistribuir la carga fiscal de un modo más equitativo y eficiente, liberando, dentro de lo posible, los aspectos económicos de la producción, distribución y consumo e incidiendo preferentemente en los aspectos en los cuales los individuos obtienen y disfrutan un ingreso neto.
b).- Coordinar la acción impositiva de la Federación, los Estados y los Municipios y el Distrito y los Territorios Federales con la finalidad de no estorbar la realización de un plan general de fomento a la producción y a la elevación del nivel de vida.
c).- Establecer acuerdos flexibles entre la Federación, los Estados y los Municipios que, en lo esencial, satisfagan los siguientes principios:
1.- Estimar los recursos económicos del pais y de las localidades estatales y municipales para establecer las proporciones en que han de ser atribuidos y distribuidos los ingresos fiscales obtenidos con la afectación de dichos recursos, de acuerdo con técnicas tributarias y administrativas con carácter uniforme.
2.- Determinar y delimitar los ingresos fiscales de la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito y los Territorios Federales en conceptos de ingreso privativo y conceptos de ingreso de participación.
3.- Determinar y delimitar los ingresos fiscales que, con carácter de subsidio, corresponden a las regiones económicamente atrasadas con la finalidad de impulsar sus propios desarrollos.
4.- Garantizar la estabilidad de los ingresos fiscales de los Estados, los Municipios, el Distrito y los Territorios Federales, de tal manera que los mismos cuenten por lo menos con los ingresos suficientes para satisfacer los servicios públicos indispensables.
II.- LOS CONCEPTOS DE INGRESO FISCAL
A.- Serán conceptos de ingreso privativo aquellos que sean administrados, recaudados y disfrutados en forma exclusiva por la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito y los Territorios Federales.
B.- Serán conceptos de ingresos de participación aquellos que sean administrados, recaudados y disfrutados conjuntamente por la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito y los Territorios Federales.
C.- Los conceptos de ingreso privativo para la Federación podrán ser los correspondientes a los impuestos sobre la renta, impuestos al comercio exterior, y los derechos, productos y aprovechamientos que le sean propios.
D.- Los conceptos de ingreso privativo para los Estados y los Municipios, conjuntamente, podrán ser los correspondientes a los impuestos sobre propiedad raíz rústica y urbana, sobre diversiones públicas y los derechos, productos y aprovechamientos que les sean propios.
E.- Los conceptos de ingreso privativo del Distrito y de los Territorios Federales podrán ser los correspondientes a los impuestos sobre la propiedad raíz rústica y urbana, los ingresos sobre diversiones y los derechos, productos y aprovechamientos que les sean propios.
F.- Los conceptos de ingreso de participación que en proporción variable correspondan a la Federación, a los Estados, a los Municipios y al Distrito y Territorios Federales, podrán ser los relativos a los impuestos de ventas sobre consumos y los relativos a los impuestos especiales sobre explotación de recursos naturales, la industria, los servicios públicos y los capitales.
III.- LAS TECNICAS IMPOSITIVAS Y ADMINISTRATIVAS.
La Ley Nacional de Arbitrios establecerá las bases técnicas de imposición y administración que sean más adecuadas al logro de una legislación fiscal uniforme en todo el país, especialmente en lo que se refiere a sujetos del impuesto, bases de imposición, tasas, calificación y métodos de control y recaudación.
IV.- EL SISTEMA DE PARTICIONES.
A.- Los rendimientos obtenidos por los Estados en los impuestos a la propiedad raíz rústica y urbana, podrán ser motivo de una distribución en la que corresponda a los Municipios de las entidades respectivas una participación mayor en los rendimientos derivados de la propiedad urbana y menor en los de la rústica.
B.- Los rendimientos obtenidos con el impuesto general sobre ventas serán motivo de una distribución entre la Federación, los Estados y los Municipios, en la cual los Estados obtengan una participación mayor que los Municipios.
C.- La distribución de los rendimientos obtenidos con los impuestos por explotación de recursos naturales y los impuestos especiales, se sujetará a los siguientes criterios:
a) Los rendimientos derivados de los impuestos por explotación de recursos naturales serán distribuidos en dos porciones: una destinada a la Federación y la otra a las entidades públicas locales. Esta última porción a su vez, será distribuida entre las entidades públicas locales, en proporción a la explotación de los recursos naturales, propios de la localidad, que hayan sido motivo de gravamen. En dicha distribución los Municipios tendrán una participación que no será menor de un 25% sobre la porción sujeta a distribución.
b) Los rendimientos derivados de los impuestos especiales a la industria serán distribuídos en dos porciones: una destinada a la Federación y otra a las entidades públicas locales. Esta última porción a su vez será distribuída entre las entidades públicas locales en función de la propia producción y de los consumos reales propios de cada entidad, según la naturaleza del artículo gravado.
c) Los rendimientos derivados de los impuestos especiales, a los capitales serán distribuídos en dos porciones: una destinada a la Federación y otra a las entidades públicas locales. Esta última porción, a su vez, será distribuida entre las entidades públicas locales preferentemente de acuerdo con el criterio del domicilio o de la ubicación del bien -según sean bienes inmuebles o muebles- en los casos de herencias y legados y de la ubicación del bien, en los casos de traslación de dominio de bienes inmuebles e hipotecas.
D.- Las Oficinas Recaudadoras correspondientes que reciban los rendimientos de los impuestos de participación, llevarán cuentas especiales en lo que se refiere a cada uno de los conceptos de ingreso y concentrarán las cantidades recaudadas en instituciones de crédito, en tal forma que, en todo momento, la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito y los Territorios Federales, estén en condiciones de conocer el movimiento de fondos que propiamente les correspondan y puedan girar libremente sobre el remanente que les resulte como consecuencia de dichos movimientos.
E.- Los productos de los impuestos especiales referidos en los párrafos anteriores, serán recaudados o estratégicamente concentrados en instituciones nacionaIes de crédito, en tal forma que, en todo momento, los poderes públicos federales y locales estén en condiciones de conocer el movimiento de fondos que propiamente les corresponde y puedan girar libremente sobre los remanentes que les resulte como consecuencia de dicho movimiento.
F.- Si dada la naturaleza del impuesto a recaudarse, no es posible determinar de momento los créditos atribuíbles a cada una de las entidades federativas, se podrá establecer el sistema de anticipos por lo que se refiere a dicho impuesto teniendo en cuenta los montos distribuidos en el ejercicio inmediato anterior y el monto total recaudado, por el concepto de que se trate, en la fecha de la solicitud del anticipo.
G.- Las diferencias que resulten en favor o en contra de los poderes públicos locales en los ajustes anuales de las cantidades acreditadas o percibidas por concepto de recaudación de impuestos especiales, se determinarán en forma global de tal manera que los saldos finales, deudores o acreedores, sean liquidados dentro de los dos primeros meses siguientes al vencimiento del ejercicio anual.
V.- LA ESTABILIZACION DE LOS PRESUPUESTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES.
A.- Cuando, por alguna circunstancia, los ingresos totales obtenidos o por obtener por las entidades locales no basten para cubrir los servicios públicos indispensables y adecuados a las necesidades de las localidades respectivas, la Federación concederá un subsidio suficiente a cubrir las deficiencias en dichos presupuestos locales para lo cual se creará un fondo de reserva obtenido de un porciento específico atribuible a la Federación, sobre los productos de los impuestos especiales o, en caso de que no basten dichos recursos, se podrá recurrir a una elevación de tasas en dichos impuestos o a crear otros de naturaleza análoga.
B.- Se entiende que los ingresos obtenidos o por obtener por las entidades locales no bastan para cubrir los servicios públicos indispensables y adecuados a las necesidades respectivas cuando el nivel de dichos ingresos sea inferior a las sumas obtenidas en el último ejercicio fiscal correspondiente a la entidad política en cuestión, o a un promedio de los ingresos anuales obtenidos en los cinco años inmediatamente anteriores a partir del momento en el cual se inicien las reformas tributarias.
C.- La Federación podrá conceder subsidios a las regiones económicamente atrasadas por lo que respecta a la ejecución de obras materiales en cuyo control tenga una intervención directa.