De las apreciaciones de los autores sobre la figura del Rey y su relación con el ejercicio y administración del Poder Ejecutivo

Hemos dicho que la figura del monarca se extiende, en la historia de Francia, por cerca de mil años, y hemos insistido, quizá en demasía, sobre este factor como punto de explicación para intentar comprender el por qué, a fines del siglo XVIII existía una reverenciación tan sentida por amplísimas capas de la población francesa, y en consecuencia por la mayoría de la representación popular reunida en la Asamblea Nacional constituyente, en relación a la fatalidad de que un Rey se encontrase al frente de los destinos de la Nación.

En 1789 y 1790, no había casi nadie en Francia que osase poner en duda el predominio real en cuanto al ejercicio del Poder Ejecutivo. Existía un acuerdo tácito en torno a la facultad inherente al Rey para el ejercicio de este poder; y a nadie, ni tan siquiera a los partidarios del sistema republicano, se les ocurría externar públicamente alguna opinión que contradijera tal acuerdo. Ciertamente sí existían quienes pensaran en tal sentido, sin embargo mucho cuidado tenían de guardarse sus opiniones, para discutirlas tan sólo en el seno de sus sociedades secretas o grupos herméticos, ante un selecto número de adeptos, libres pensadores por lo general, muy celosos y reservados de las opiniones, tesis y discusiones que en tales reuniones se ventilaban. En el campo público, no había quien se atreviera a externar que el Poder Ejecutivo no era coto propio y exclusivo del monarca.

Bien se comprenderá que durante cerca de diez siglos, la institución real experimentó una serie de cambios bastante notables, que en mucho diferencian las potestades del Rey y su administración de una a otra época. Este tema es bastante complejo y arduo, existiendo material suficiente para realizar una voluminosa investigación; sin embargo lo abordaremos presentando tan sólo un breve panorama de la acción real en el ámbito del Poder Ejecutivo y su administración, dividiendo en cuatro periodos la evolución de la figura del Rey en cuanto detentadora de este poder.

El primer periodo, o sea los siglos IX, X y XI, se caracterizan por los efectos de la desintegración del Imperio Carolingio de donde emergerá el boceto de la futura Francia, y por lo tanto no están plenamente definidos su población y territorio. El ámbito de validez del Poder Ejecutivo por parte del Rey, es ambiguo, encontrándose confundidos los terrenos propios del derecho público y privado, y siendo paradójicamente en este último en donde el Rey ejerce con más nitidez y claridad su potestad ejecutiva.

Ya hemos visto lo referente a la pluralidad de contratos privados, basados en el jus sanguinis que sirvieron de base para el surgimiento del feudalismo; ahora bien, no obstante que la manifestación del Rey en cuanto detentador del Poder Ejecutivo se manifestó, en los inicios de su organización, en el terreno propio del derecho privado, ello no implica que en el campo del derecho público, la organización del Poder Ejecutivo no haya tenido lugar. La lectura de un documento de la época nos sirve a la perfección para ilustrar lo dicho, con la comprensión del papel desarrollado por un personaje especial portador, en sí mismo, de facultades institucionales administrativas.

Veamos lo expresado en el documento:

El apocrisiano (dignatario del Palacio cuyas funciones se aparentaban a las del ministro de justicia, NdA), se ocupaba de todo lo referente a la religión y a la jerarquía eclesiástica, y también de las dificultades relativas a los canónigos y monjes, en pocas palabras, de todos los asuntos eclesiásticos llevados a la corte; se encargaba de que, entre las causas extrañas al palacio, estas solas se presentasen al Rey, sin poder ser finiquitadas sin él. No solamente tenía la dirección de todo lo que tocase especialmente a la organización eclesiástica y al servicio religioso del Palacio; aún era preciso que todos aquellos de entre los palatinos (así se llamaba quien tenía un cargo en el palacio de un príncipe, NdA), que necesitaban de una consolación espiritual, lo encontrasen listo para darles consejo; incluso, adelantándose a aquellos que no pedían su asistencia, pero a quienes sentía que les hacía falta, debía, tomando en cuenta la calidad de las personas, apartarlas de un proyecto perverso o de una empresa mala, y mostrarles la vía de la salvación. En cuanto a todas las demás cosas de orden espiritual, las que sería demasiado largo enumerar y a las que aquellos que vivían continuamente en el Palacio o que no llegaban ahí más que de paso, debía proveer a que ellos previeran, según Dios o según el siglo, el cuidado que le estaba especialmente confiado; no es que algún otro de los palatinos o extranjeros presentes en la Corte, por la gracia de Dios, poseía las luces que dan la sapiencia y la verdadera devoción, no pudieran mezclarse a este tipo de cosas; pero generalmente era la costumbre que actuase de común acuerdo con el apocrisiano o según su consejo, por temor de que sugiriese al Rey alguna decisión enojosa o indigna.

El segundo periodo, correspondiente, aproximadamente a los siglos XII, XIII y XIV, se caracterizará por la estrecha unión entre el poder terrenal del monarca, y el propiamente espiritual del papado. El Poder Ejecutivo será ejercido por el Rey bajo la observación y guía de los principios pontificios, adquiriendo particular relevancia la interpretación del derecho canónico en cuanto guía o brújula de acción en el campo del derecho público. La definición de la población se generará de acuerdo a la religión profesada, esto es, a la religión católica, apostólica y romana, mediante los censos realizados en las parroquias, y la labor del llamado primer orden de entre los órdenes, o sea, de los clérigos y monjes a lo largo y ancho del territorio francés. El clero constituirá, en esta segunda etapa, un importantísimo factor para el inicio de la ubicación de la población y extensión de la territorialidad del reino.

Un documento de la época, referente a la teoría canónica de la costumbre como argumento base de la política real, debido a Guillermo de París, sirve a la perfección para entender, en términos generales, la base misma que caracteriza a esta etapa de desarrollo de la institución monárquica. He aquí algunos extractos de ese documento:

1.- La costumbre es un cierto derecho establecido por los usos, es decir, el uso repetido de los hombres que es recibido como ley, cuando la ley es deficiente, según Dist. consuetudo. Lo que está hecho por escrito es llamado ley o Constitución; lo que no está puesto por escrito guarda su nombre de costumbre, como está declarado en esta Dist. y como está de hecho también en otras partes. Se ha visto, en efecto, que el derecho está establecido por escrito o no, según los Inst. De Jure Naturalé gentium et civili & Constut. Se llama, en efecto, costumbre, lo que es de uso común, según la Dist. Consuetudo.

(...)

4.- Una tal costumbre introducida de la manera que ha sido dicha, se lleva el derecho al lugar en donde está en vigor, siempre y cuando solamente sea razonable (...) Una tal costumbre sirve para interpretar la ley porque poco importa que tenga su justificación en la escritura o en la razón. Una tal costumbre es tomada como ley, cuando la ley es deficiente, como ha sido dicho, y de esta costumbre viene el derecho. Por otra parte, si no es razonable sucede otra cosa. En efecto, para establecer reglas nuevas, debe de haber una utilidad evidente para alejarse del derecho que durante largo tiempo ha parecido equitativo. Si se duda de una tal costumbre, unos afirmando su existencia, otros negándola, y que se hayan pronunciado por su existencia, se dice que la costumbre ha sido reconocida en un juicio contradictorio, no se dice que la costumbre ha sido introducida, sino que ha sido confirmada, aunque en la argumentación de la decretal (decisión papal sobre una consulta dada en forma de carta y que genera, en el derecho canónico, jurisprudencia, NdA), abate, se dice que ha sido introducida. Por otra parte, si la costumbre no es introducida, pero haya habido un cierto hábito y una cierta observancia de los hombres, la cual no haya durado hasta la prescripción cuadragenaria, según los cánones, este uso no vence el derecho; así hablan los compendios del derecho al mismo título de la costumbre, y el derecho no perece; pero si este uso ha sido mantenido hasta la prescripción, el derecho perece y la ley también es vencida. Pero si la costumbre ha sido observada durante tan largo tiempo, que la memoria de los hombres haya perdido el recuerdo de su origen, ella vence a la ley. Sucede lo mismo para esta costumbre que la Iglesia Romana observa y que prescribe a los demás observar, y para la costumbre que alguien introduce a su perjuicio.

Es precisamente en este periodo, como ya lo hemos señalado con anterioridad, que emergen los Estados Generales en cuanto asamblea de carácter consultivo y apoyo del monarca en su función como detentador del Poder Ejecutivo. En sí, a fines de esta segunda etapa la conformación del reino adquiere bases más sólidas, y las funciones del Rey tienden a comenzar a desligarse de las de otras instituciones adquiriendo la independencia requerida.

El tercer periodo, cuya principal característica se centrará en la lucha sin cuartel entre el poder terrenal del Rey y el espiritual del papado, se desarrollará a lo largo de los siglos XV y XVI, y es en su desenvolvimiento que el Rey francés conforma un perfil propio a través del que adquirirá la potestad necesaria para ejercer plenamente, en cuanto tutor de la soberanía nacional, el Poder Ejecutivo.

Puede, con toda propiedad, ser considerada esta etapa como el rompimiento con el pasado feudal, así como el inicio de la preponderancia del derecho público frente al derecho privado que caracterizó al feudalismo en sí. El Rey se metamorfosea del pater familias que otorgaba privilegios y dispendios a los copartícipes de su sangre, adquiriendo de ellos fidelidad eterna, en el soberano de una Nación, en comunicación directa con súbditos a quienes gobierna por derecho, pero ante quienes adquiere un cúmulo de deberes cada vez más definidos.

El inicio de Francia, en cuanto Nación, tiene en esta etapa su piedra de toque. Definida su población y territorialidad, el país galo se convierte en sujeto gobernable sobre el que es posible ejercer, con precisión, un Poder Ejecutivo. La administración pública comienza a adquirir una singular importancia, de la misma manera que la consolidación de un poder central administrador y ejecutor.

La lucha entre este naciente poder y el vetusto orden de Roma, encubre o nubla otras luchas no menos importantes, e incluso de mucho mayor trascendencia para el tema que nos ocupa. Nos referimos a la encarnizada pugna entre esa naciente administración pública, netamente centralista, y las autonomías regionales de los cantones y comunas que durante muchos siglos se habían autoadministrado contando con sus propios órganos y mecanismos de autogobierno. La lucha entre el naciente poder central y la pluralidad de poderes locales se extendió, con fiereza inaudita, durante estos dos siglos, concluyendo con el triunfo del primero y el sometimiento de los segundos. Sin embargo, tal victoria no fue, para nada, definitiva, puesto que aún para fines del siglo XVIII existía, en esas regiones, el recuerdo y la tendencia a volver por el sendero de al autoadministración, del autogobierno. Es precisamente por esta razón que, por ejemplo, Sieyes mostraba ante la Asamblea Nacional su temor de que el reino se fracturase o dividiese, lo que ya quedó expuesto en un pasado capítulo.

Ahora bien, respecto a la evolución seguida por la figura real en cuanto detentadora del Poder Ejecutivo, el particular desarrollo alcanzado durante los siglos XV y XVI por el llamado Gran Consejo del Rey, en cuanto institución copartícipe del desarrollo de la administración pública, y por ende, como institución colateral de la nueva concepción del Poder Ejecutivo, es sorprendente.

El viejo juramento de fidelidad propio del régimen feudal, que los señores y vasallos rendían al Rey, es transportado al seno mismo de la administración pública, viéndose obligados los concejales a patentizar su fidelidad al monarca mediante el siguiente juramento:

Juramos que seremos leales al Rey y le aconsejaremos, cuando él nos pida consejo, con lealtad, y sellaremos su secreto y su consejo, de buena fe, y los asuntos que tendremos delante de él o sin él, por su autoridad, les guardaremos su rectitud y buena fe: no lo haremos ni por amor ni por odio, ni por gracia, ni por otra cosa; y que no tomaremos ninguna donación ni para nosotros ni para otros, ni de bailies, ni de prevotes, ni de otro que haya hecho el juramento al Rey que los bailies hacen mientras están en el cargo, ni de ninguna otra persona que tenga relación en la corte del Rey.

La sacramentalización juramental es, entonces, añeja costumbre en el seno de la administración pública francesa, por lo que la solemnidad recogida por la Asamblea Nacional constituyente en relación a la importancia otorgada en la Constitución del 3 de septiembre de 1791 al juramento cívico como lógica evolución del juramento del juego de pelota, encuentra su explicación en el desarrollo mismo de Francia.

La cuarta etapa, correspondiente, aproximadamente a los siglos XVII y XVIII, se caracterizará por la consolidación del proceso de centralización administrativa; la concentración del Poder Ejecutivo en la persona del Rey, emergiendo el criterio unipersonal absolutista, del que Luis XIV sería su más preclaro representante; el surgimiento de la figura ministerial en cuanto pieza clave del nuevo engranaje del Poder Ejecutivo; la aparición y desarrollo del intendente y el subdelegado, así como la concentración excesiva de las funciones administrativas en París, la capital del reino. Todas estas facetas caracterizarán esta cuarta etapa que coincide con el advenimiento de la familia real de los Borbones al trono de Francia.

El nuevo Estado monárquico francés saludó al siglo XVIII con la potestad característica de su inigualable centralismo administrativo y la estructura piramidal que ello implicaba. La presencia de los Richelieus, Mazarinos, Colberts, y otros no menos históricos ministros se engrandecían ante el aberrante fracaso de los encargados de las respectivas regencias de Luis XIII, Luis XIV y Luis XV; ya hemos visto el papel desarrollado por la nobleza y su fiel aliado el Parlamento, así como la experiencia de la Polisinodia. Nada, sin embargo, fue capaz de detener el avance del proceso de desarrollo de la administración pública en Francia.

Todo parecía marchar dentro de parámetros manejables para los monarcas franceses hasta que, a inicios de la década de 1770 y encontrándose ya Luis XVI al frente de los destinos del reino, da comienzo una crisis agrícola producida por tiempos de sequía; esta crisis durará algo más de quince años, y durante ese periodo de tiempo se extendió de las campiñas a las ciudades creando un verdadero corto circuito en el seno mismo del aparato productivo y distributivo del reino alcanzando, obviamente, los dominios políticos propiamente dichos y contaminando a todo el cuerpo social francés. Por supuesto que el avanzado proceso de centralización administrativa, excelente si se quiere en cuanto palanca de control, resultaba un auténtico estorbo para intentar encontrar salidas adecuadas a tan tétrico panorama, puesto que, por ejemplo, la concentración de poder deliberativo y ejecutivo en las figuras del intendente y del subdelegado, impedían que las llamadas fuerzas vivas de la sociedad francesa no tan sólo se expresaran, sino que actuaran con la libertad de movimiento requerida para afrontar, en los diversos renglones, regiones y sectores productivos o distributivos, la crítica situación. Por lógica se requería el ventilar, aunque fuese un poco, las sombrías fortalezas tras cuyas murallas se encontraba prácticamente atrincherado el concepto mismo de Poder Ejecutivo, buscando hacer copartícipes del mismo a los diversos órdenes y subórdenes del reino, y tal fue uno de los principales objetivos de Luis XVI: intentar, como se dice, sortear el temporal sacrificando en lo mínimo aquella enorme construcción centralizada de la administración pública francesa que tanto trabajo y esfuerzo les había costado a la dinastía de los Borbones edificar.