Del informe del comité de Constitución relativo a la organización del ministerio y a la conformación del Tesoro Público

Ya desde 1789 la Asamblea Nacional constituyente había abordado lo relativo al Poder Ejecutivo, durante las sesiones del 6 y 7 de noviembre, con la discusión sobre la posibilidad de que un representante popular pudiese acceder a un puesto ministerial. Posteriormente, para los días 19 y 20 de octubre de 1790, el tema sobre los ministerios volvería a ser ventilado. Muchas opiniones, mociones y discursos fueron pronunciados durante esas cuatro sesiones, las del 6 y 7 de noviembre de 1789 y del 19 y 20 de octubre de 1790, por lo que el comité de Constitución contaba con bastantes luces sobre el tema para aventurarse a presentar, en la sesión del 7 de marzo de 1791, por conducto del señor Demeunier, su respectivo informe sobre la organización del ministerio. He aquí aquel documento:

Señores, antes de discutir la organización del Tesoro Público, del que el comité de las finanzas presentó el proyecto, ustedes han querido conocer las opiniones del comité de Constitución sobre la organización del ministerio. Este importante asunto, teniendo relaciones íntimas con los decretos que complementaron la organización de los cuerpos administrativos, hacemos imprimir al mismo tiempo estas dos partes de trabajo y encontrarán ahí las leyes fundamentales que deben asegurar, dirigir y contener la marcha del gobierno.

La persona del Rey es inviolable y sagrada: por una feliz ficción se supone que el Rey, actuando en calidad de jefe de la administración general, quiere siempre el bien y no presenta así ninguna garantía por él mismo. Pero como es preciso asentar las instituciones políticas sobre fundamentos asegurados, una ley constitucional debe establecer que el Poder Ejecutivo no actuará en materia de administración mas que por el intermedio de varios agentes llamados ministros, que responderán de todos los actos públicos del Rey. Según este principio, ¿cómo mantener por una parte la dignidad y la prerrogativa reales necesarias a la libertad y a la felicidad del pueblo numeroso, y por la otra cómo conciliar la energía y la rapidez de administración sin las cuales una gran Nación no podría existir, bajo el mismo régimen, con el derecho imprescriptible que tiene esta misma Nación de contener en los límites de la ley todos los actos de gobierno? Tal es el problema que se trata de resolver.

Para no prejuzgar nada sobre asuntos delicados, deberíamos cuidadosamente circunscribir nuestras ideas, y encerrarnos en un plan trazado con precisión; esto es lo que tratamos de hacer. Así, por ejemplo, no examinaremos si los ministros pueden ser miembros del cuerpo legislativo; sí, durante los recesos de este cuerpo ustedes acordarán al Rey un voto de crédito para los gastos extraordinarios; dejamos también por completo el asunto de la naturaleza de las compensaciones o de las penas a pronunciar contra los ministros que faltan a su deber; está reservado por el momento en dónde discutiremos los principios del código penal y su aplicación.

El número de los ministros es el primer punto a examinar. Una sola dificultad se presenta: ¿habrá un ministro de las Colonias? y al decidir por la afirmativa, ¿se debe determinar sus funciones antes de que la Constitución de las colonias haya sido decretada por la Asamblea Nacional o el cuerpo legislativo de la metrópoli?

La importancia de las colonias, la multitud de los negocios que traerán al gobierno las modificaciones que ustedes han prometido y que son necesarias, referente a su régimen y a sus leyes, piden un ministro ocupado únicamente de esta administración: otras consideraciones relativas a la bondad del servicio, a los esclarecidos cuidados que se deben tomar de una parte tan valiosa del reino, a los más seguros medios de siempre impartirle justicia, no dejan ninguna duda sobre el asunto; en fin, por el establecimiento de un ministro de las Colonias, la metrópoli tendrá no solamente más medios para mostrar su constante afecto hacia los colonos franceses, sino que resultará un sin número de ventajas a favor de la agricultura y del comercio del reino.

Lejos de diferir este útil establecimiento, razones sacadas de la naturaleza misma de las cosas y luego de las circunstancias actuales, prescriben acelerarlo. Ustedes están instruidos de los trastornos que afligen a las colonias: este momento de error pasará; sus últimas medidas restablecerán sin duda la paz; pero en su solicitud para su felicidad ustedes quieren, por un examen ahondado de sus quejas, prevenir el regreso de estas divisiones que bien puede decirse están basadas sobre malos entendidos. Será necesario pronunciar sobre quejas de todo género. De una y otra parte se formarán pretensiones que sólo pueden ser arregladas por ustedes. Y aún no es todo; los trastornos de los que acabo de hablar, afligiendo en más de un aspecto, diferirán inevitablemente la Constitución de las colonias, y sin embargo ustedes desean hacerlas gozar prontamente de la libertad y de la prosperidad que devienen de ella.

Para llenar estas opiniones, para captar la verdad en discusiones que serán espinosas y hasta obscuras, a razón de la distancia de los asuntos, ustedes necesitarán informaciones y detalles de los que el gobierno es depositario, y se puede asegurar que el mismo ministro, sobrecargado tanto por el trabajo relativo a la marina como por el que tratase las colonias, se encontraría en la impotencia de cumplir bien funciones tan multiplicadas. El Departamento de la Marina, que ofrece por sí solo detalles infinitos, todos importantes en su relación con el Tesoro Público, presenta a la ambición del ministro un vasto campo de reformas que indicar al cuerpo legislativo, y que mantener cuando la ley se habrá pronunciado. Así, no dudamos en pedir que haya un ministro de las Colonias, y que se establezca sin demora, pues es fácil arreglar desde ahora la extensión y los límites de sus funciones.

Una vez convenido el número de los ministros, nos hemos consagrado a indicar de manera precisa los límites de los Departamentos respectivos, a reunir las funciones análogas y a preparar de antemano la bondad del servicio sometiendo la administración central a un orden invariable. Esta primera opinión es digna de algunas atenciones, pues los más hábiles y más dignos ministros no pueden hacer el bien cuando los estorba a cada paso un vicio radical en la división y distribución de los poderes. Es imposible calcular los males que han hecho a Francia la confusión de los poderes abandonados a los ministros bajo el antiguo régimen, la reunión de las funciones que debían ser separadas, y la separación de aquellas que debían ser reunidas; este desorden, agregándose a los desórdenes inseparables de las malas leyes, el gobierno había llegado al punto de ya no tener por incumbencia más que órdenes arbitrarias para ejecutar, disposiciones solicitadas a la aventura y decisiones caprichosas para remediar el trastorno ocasionado por pretendidas leyes redactadas sin principios y sin regla. Se sonreía de indignación y de piedad cuando se examinaba el ridículo caos de lo que se llamaban los Departamentos. Para darles una idea, señores, los ministros se repartían las provincias tan al azar que las que dependían del ministro de la Casa del Rey eran unas en el Mediodía, otras en el norte, y el resto en el oriente y en el occidente; mientras que sus vecinas dependían de sus colegas, de los que el dominio, esparcido también, ofrecía un reparto tan irrazonable; en fin, el clero de las provincias fronterizas se encontraba en el lote del ministro de la Guerra; el ministro de la Marina tenía la dirección de algunos tribunales; el de Relaciones Exteriores gobernaba varias provincias del reino, y el de la Casa del Rey reunía en barullo la expedición de la Hoja de los Beneficios, los estados, los parlamentos y todos los tribunales de justicia, los gobiernos militares y las intendencias de las provincias de su Departamento.

Hemos desenmarañado este caos. Es siguiendo pronto el gran principio de la división de poderes políticos, que ustedes han vencido todos los obstáculos: este principio, que los ha guiado hasta aquí, que los guiará hasta el fin de su carrera, no es menos fecundo cuando se le aplica a las operaciones del gobierno. Como los poderes ministeriales conllevan la responsabilidad, es indispensable separarlos y pronunciar fuertemente esta separación. Si la línea de demarcación está bien trazada, si se ha reunido con exactitud las funciones análogas, si se han separado con la misma exactitud las funciones discordantes, el servicio se hará mejor, los agentes no tendrán necesidad de un grado extraordinario de habilidad para cumplir con sus deberes, y es difícil prever el carácter de actividad y de facilidad que tomará la administración.

Mientras que el ministro de Relaciones Exteriores, el de la Marina y el de la Guerra, únicamente ocupados de los asuntos que les conciernen, harán, por así decirlo, centinelas sobre el océano, sobre nuestras fronteras mediterráneas, y en medio de las oficinas ambiciosas e inquietas de las potencias extranjeras; mientras que de común acuerdo presentarán hacia afuera y rodearán de un aparato imponente las resoluciones pacíficas de Francia que ha renunciado a las conquistas y ofrece la paz a todas las naciones, la ejecución de las leyes en todas las partes del reino descansará, principalmente, sobre el ministro del Interior, sobre el ministro de las Colonias y sobre el de la Justicia.

El ministro del Interior ha fijado durante largo tiempo nuestra atención. Hemos sentido que el sostén de la organización de todo el reino depende en alguna forma de la organización de esta parte del ministerio, que es preciso colocar ahí los medios de asegurar la libertad, la tranquilidad y la prosperidad públicas, pero la multiplicidad de las funciones que parece necesario acordar al ministro del Interior es aterradora. Esta multiplicidad de funciones y el peligro que siempre habrá de no encontrar hombres que puedan soportar una carga tal, han conducido al comité a una disposición que les parece reunir ventajas de todo género.

Nosotros les proponemos, señores, repartir en cinco divisiones las funciones del Departamento del Interior y confiar cada una de estas divisiones bajo las órdenes del ministro a un director general responsable y nombrado por el Rey. Ustedes verán en el proyecto de decreto las precauciones que es fácil tomar para no debilitar la responsabilidad dividiéndola; para no exacerbar las del ministro dándole directores generales, quienes tendrán por su lado una responsabilidad particular.

No lo disimularemos, los cuerpos administrativos han sido abandonados a ellos mismos desde su formación, porque el ministerio no ha sabido, no ha querido, o si se prefiere, no ha podido guiarlos o contenerlos. Su posición no les ha aún permitido completar las leyes que les incumben, y sin embargo fue necesario sobrecargarlos de ocupaciones, a pesar de su inexperiencia, y al iniciar su carrera. La reunión que se les ha hecho en los últimos meses, sin finalidad de trabajo bien determinada, los ha empujado a la aventura en un mundo nuevo para ellos, ahí, sin guía y sin freno se apartaron de la ruta y, con muy buenas intenciones, contrajeron costumbres peligrosas y prepararon al gobierno y a ustedes, señores, estorbos y dificultades que no los podrán superar si no destruyen la raíz de este abuso, y si, después de haberlos llevado por sus deliberaciones al yugo de la ley, no los detienen por la fuerza y la precisión de los movimientos de la administración general.

Al curar los males, el legislador sólo cumplió con la mitad de su tarea si no toma medidas para impedirles renacer; debe ofrecer en sus instituciones la reforma del pasado y la especie de garantía que se puede reservar para el porvenir. Puesto que sería absurdo pedir a los hombres talentos más que humanos; puesto que los principios ordenan concentrar la administración de un gran Estado como la de un Estado de poca extensión; puesto que la unidad de acción, muy difícil en una vasta monarquía, es aún más necesaria; puesto que esta unidad de acción sólo puede tener lugar ajustando de una manera uniforme los movimientos de los agentes subalternos, y al regresarlos al centro común, hay que temer que tantos hilos se crucen y se rompan al llegar; es preciso que la confusión, que a la larga pierde todo, no pueda establecerse. Es entonces indispensable repartir la administración interior en divisiones particulares, subordinadas separadamente a un agente que esclarezca al ministro de una manera completa: es en efecto el único medio que se puede dar a éste para captar y gobernar el conjunto.

Pero si la correspondencia de los cuerpos administrativos y de las municipalidades sobre todas las partes de la administración interior se estableciera exclusivamente con el ministro, el envío a las diferentes oficinas de esta multitud de asuntos que traerá cada correo, se volvería imposible; las equivocaciones y los errores se mostrarían a cada paso, molestarían la armonía y reducirían la rapidez de la marcha necesaria en todos los momentos; entonces deben corresponder directamente con el ministro para los asuntos importantes: pero para los asuntos cotidianos, para estos detalles de administración, para estas dificultades que un hombre esclarecido hace desaparecer con una palabra al citar la ley, la correspondencia con un director general será más segura, más útil y más pronta.

La relación de los cuerpos administrativos que gozan en su incumbencia de una gran consideración y de un gran poder, debe tener lugar para intermediarios que gocen de alguna consideración, que tengan el poder de hacer el bien, y que puedan expandir la luz sin perder su tiempo en consultar a un ministro sobre cosas que no sabrá, o en pedirle su firma al calce de una carta que no entenderá; es preciso entonces sacarlos de la clase de los primeros empleados, realzarlos en la opinión por la nominación real, darles los medios de actuar prontamente, interesarlos por la gloria y por el temor al éxito de sus trabajos, y para esto permitirles hacer ejecutar los detalles, y sostener una parte de la correspondencia de instrucción, que el Rey y su ministro vigilarán y dirigirán como jefes.

Y no teman, señores, debilitar la responsabilidad del ministerio; este freno potente, del que se conocerá mejor la acción cuando el comité les haya presentado la ley sobre la responsabilidad, será conservado por las disposiciones que encierra el proyecto de decreto.

El comité, lo repito, señores, espera los más felices efectos de la organización que ha concebido para el ministerio del Interior. Sus luces perfeccionarán lo que esta parte de su plan podría tener de defectuoso; pero les suplica no perder de vista por un lado el extremo peligro de la confusión, de la lentitud y de la debilidad en cualquier otro sistema, y por otra parte la necesidad de una administración central que tenga unidad, rapidez y fuerza. Los numerosos desarrollos de los que esta materia sería susceptible llevar a cabo, alargaría demasiado el informe y los proporcionaremos, si se necesitan, en el curso de la discusión.

Además de la organización material del ministerio, existe otra que se puede llamar moral; es en ésta que hay que determinar en detalle la acción de la autoridad real en materia de administración.

Ya han reconocido, señores, el principio y determinado la principal base al declarar, a través de su decreto del 22 de diciembre de 1789, que los Departamentos, en relación a sus funciones administrativas, estarían bajo la autoridad del Rey como jefe supremo de la administración general; esta ley indica, incluso, las grandes masas de temas sobre los cuales llevará la subordinación. Se trata ahora de determinar el modo y la extensión de la acción del Poder Ejecutivo; pero entre las disposiciones multiplicadas que son necesarias para alcanzar este fin, las más importantes no podrían ser apreciadas si se les separase de los artículos que, al completar las funciones de las administraciones de Departamento, plantearan los límites de sus poderes, y ellas se encuentran en el proyecto de decreto que completa la organización de los cuerpos administrativos: si ellas son adoptadas, se les dará en el código constitucional el lugar que mejor les convenga.

Antes de hablar de aquellas que pertenecen más inmediatamente a la organización del ministerio, es preciso desde este momento llamar su atención sobre las disposiciones principales de los dos proyectos de decreto.

Y aquí el comité debe decirlo en voz alta, a los que se entregarían a prejuicios o a exageraciones: ustedes nunca podrán contener en los límites impuestos por la ley más de seiscientos cuerpos administrativos; un número de municipalidades que será aun muy considerable incluso después de la reducción que cada uno parece desear; un número más grande de funcionarios públicos sobre los cuales la vigilancia tal vez tendrá necesidad de ser activa en sí, conformándose con una disposición ya decretada, ustedes limitan la acción del Poder Ejecutivo a proclamar para ordenar o recordar la ejecución de las leyes, si ustedes no delegan al Rey y al ministro del Interior bajo las órdenes del Rey, y bajo su propia responsabilidad, el poder de reducir los espacios de las tres clases de funcionarios de los que acabo de hablar. Pero no dudamos de ello, aleccionados por la experiencia, advertidos por el pasado de lo que puede temerse para el porvenir, ustedes no dejarán en la Constitución un vicio radical que no tardaría en derribarla, y que, proporcionando a estos hombres culpables con quienes se nos amenaza cada día, el placer de ver en nuestra propia obra los medios de una pronta destrucción, los determinaría, en fin, a una acción más peligrosa para ustedes que todas sus ardides.

Para obtener con más seguridad buenos resultados, para diferir, para volver inútiles las vías de rigor, para aprovechar el feliz carácter de la Nación francesa, que se muestra tan sometida a la voz de la razón, que, sobre una palabra, sobre un deseo de su parte se ha consagrado a tantos trabajos que, en el temor de disgustarlos y en el deseo de probar su confianza a los representantes de la Nación, ha mostrado una emulación tan digna de elogios y se ha entregado a tan grandes y numerosos sacrificios para estrechar sus instituciones al corazón de todos nuestros funcionarios públicos, para interesarlos por un sentimiento con el cual se obtiene todo de los franceses, hemos pensado en reprimirlos por el honor, y es factible creer que ustedes acogerán una disposición que prescribe al ministro de la Justicia y al ministro del Interior informar cada año al cuerpo legislativo del estado de la administración de la justicia y de la administración general, de los abusos que se hubieran podido introducir ahí, y en particular de la conducta de los jueces y oficiales de los tribunales así como de los miembros de los cuerpos administrativos.

Los acontecimientos muy multiplicados que pueden poner en peligro la cosa pública, el secreto que el interés general obliga a menudo a guardar, nos han conducido a una disposición necesaria a la administración de una monarquía extendida, y sin la cual el gobierno se encontraría paralizado cuando tendría necesidad de una fuerza más grande. Esta disposición es muy simple; es en los casos que, interesando la seguridad del Estado, exigirán una marcha rápida y secreta, para dar al ministro de la Justicia, bajo su responsabilidad, el carácter y el poder de juez de paz en materia de policía de seguridad; para delegarle el derecho de entregar una orden de comparecencia, y después de haber interrogado al acusado, para entregar, si procede, la orden de arresto bajo la expresa condición, en relación a los delitos de naturaleza tal que sean llevados a la Alta Corte Nacional, que levantará el acta de acusación y la transmitirá de inmediato a la legislatura si está reunida, y que si, según las respuestas de los acusados, el delito parece ser un simple delito ordinario, los enviará a la cárcel del distrito en la que el proceso tendrá lugar conforme a lo que ha sido decretado sobre la justicia criminal. Ustedes facilitarán así al gobierno el medio de prevenir los complots en nuestros puertos y de desbaratar los ardides de los extranjeros o de los nacionales que traman estas grandes fechorías que son calamidades nacionales. Con el fin de disipar todas las inquietudes se declararía que el ministro de la Justicia responderá de sus mandatos de comparecencia y de arresto, y la ley sobre la responsabilidad determinaría en detalles la naturaleza de las reparaciones que se podrán pronunciar en el caso de abuso de este poder. La delegación que reservamos al ministro de la Justicia pertenece a todos los ministros en la Constitución de un pueblo vecino de nosotros; ella produce ahí los más felices efectos; estos ministros hacen un frecuente uso de ella, jamás abusan, y lo que lo demuestra, los tribunales que los han más de una vez condenado a fuertes multas por haber, por precipitación o por negligencia, omitido formalidades esenciales o empleado expresiones generales en sus warrants (recibo de garantía de depósito, NdA), nunca han podido sorprenderles ejerciendo este poder sin causa legítima.

Las precauciones que aseguran los derechos ciudadanos contra la usurpación del ministerio, están muy multiplicados en el plan. Ahí verán, señores, que en ningún caso la orden del Rey, verbal o escrita, ni las deliberaciones del consejo sustraerán un ministro a la responsabilidad; que además de las medidas de detalle contra la dilapidación del dinero público, hemos tenido la precaución de establecer sobre este asunto una barrera constitucional que nada podrá franquear. Pero luego es un deber para ustedes asegurar la energía y la actividad del gobierno, de librarlo de los malestares que perjudicarían a la cosa pública: una acción en materia criminal, por hecho de la administración de un ministro, somete a éste a una especie de tarea; perdiendo entonces, al menos por un momento, la consideración que le hace falta, no podría seguir en funciones antes de que un tribunal haya reconocido su inocencia; al no someter esta acción a ninguna formalidad, el despido o la suspensión de un ministro dependería así de cualquiera que quisiera hacerlo comparecer ante la justicia.

Los peligros de un tal sistema asombran a todos los espíritus: el gobierno sería impotente y degradado, la administración caería en la más completa disolución si ustedes la expusieran de esta manera a los celos y la violencia de sus enemigos. No pensamos que un ministro en funciones no deba comparecer criminalmente ante la justicia por hechos de su administración, sin un decreto del cuerpo legislativo pronunciando que procede acusarlo. Hasta ahí el cuerpo legislativo puede presentar al Rey avisos que juzgara útiles sobre la conducta e incluso sobre el despido de los ministros; además, si la selección y la revocación de los ministros pertenecen al Rey, el interés de la libertad nacional exige que un ministro acusado por el cuerpo legislativo, después de una declaración, sea suspendido de sus funciones, y no dudamos en proponerlo.

Su comité ha discutido largamente en qué caso y bajo qué modo los ciudadanos podrían formar una causa por daños y perjuicios contra un ministro por hechos de su administración. Tres sistemas se presentan aquí; en el primero, una autorización especial del cuerpo legislativo sería necesaria, en el segundo, se abandonaría esta acción a cuenta y riesgo de aquellos que quisieran emprenderla, y, en fin, en el tercero, la acción por daños y perjuicios no sería abierta más que a raíz de los hechos de administración sobre los cuales el cuerpo legislativo se habría pronunciado en el sentido de que procede la acusación contra el ministro. Para captar el punto de la verdad hay que comparar las tres opciones.

La acción de los ciudadanos contra el Tesoro Público o la administración general, siendo de derecho natural y siempre permitida, sus derechos pecuniarios no correrían ningún riesgo; así, bajo este prisma, parecería fundado el sostener que la acción por daños y perjuicios sólo debe ser permitida con la autorización del cuerpo legislativo. En efecto, existen razones para temer que los descontentos o los enemigos del ministerio usen este medio para atormentarlo; por otro lado, el permiso otorgado por el cuerpo legislativo sería una especie de perjuicio contra el ministro, y este inconveniente es mayor, e incluso nada puede equilibrarlo: además, un pueblo que quiere mantener su libertad debe tener una desconfianza razonable de los agentes del Poder Ejecutivo; este sentimiento siempre debe encontrarse entre los miembros de la legislatura, y se puede pensar que otorgaría demasiado fácilmente este permiso. Este primer sistema es entonces muy peligroso.

Los apoyos de la imprenta, debiendo casi siempre asegurar aquí la bondad de los juicios, da lugar a pensar que dos o tres acusaciones indiscretas de las que la vergüenza y los gastos recaerían sobre los acusadores de mala fe, servirían de lección a los demás, así parece en el primer vistazo que el segundo sistema tendría pocos inconvenientes, pero no tardamos en darnos cuenta que sería entregar a los ministros a las molestias y odios de los ambiciosos; que los enemigos de la cosa pública incitarían o facilitarían en secreto a un acusador de mala fe y sin fortuna, a reserva de hacerlo desaparecer en el momento de la condena; por otra parte también hay que temer a los acusadores de buena fe, pero poco esclarecidos, que en sus exageraciones y sus confusiones quisieran hacer pagar a un ministro justo y firme, los errores de su amor propio o los de su conducta. Los ministros, teniendo así que defenderse cada día contra los acusadores de buena o mala fe, ya no habría descanso para ellos, ustedes establecerían un medio seguro para hostigar y perder a aquel que cumpliría con sus deberes con más exactitud y éxito. Entonces no se debe dejar absolutamente libre la acción por daños y perjuicios por hechos de la administración de un ministro.

La tercera opción, al conservar en toda su integridad los derechos de los ciudadanos y los de la nación, tiene la ventaja de dejar a los agentes inmediatos del Poder Ejecutivo la tranquilidad de espíritu necesaria a las tareas multiplicadas del gobierno: es la que hemos adoptado, y ustedes sin duda pensarán que la acción por daños y perjuicios no debe hacerse más que a raíz de los hechos de administración sobre los cuales el cuerpo legislativo hubiera pronunciado que procede acusar al ministro.Los ministros, sometidos a rendir cuentas en todos los momentos, expuestos a la acusación del cuerpo legislativo, a la acción accesoria por daños y perjuicios de parte de todos los ciudadanos, pueden incluso ser requeridos después de su ministerio, pero sería impolítico y cruel entregarlos a la malevolencia y a la persecución porque se encontraron a la cabeza de los negocios: al apartar así a aquellos que por su sapiencia y la elevación de sus sentimientos serían los más aptos para servir a la patria, ustedes abandonarían los primeros lugares a hombres audaces que desafiarían todo para satisfacer su ambición. Ustedes fijarán entonces un intervalo de tiempo después del cual estas acciones prescribirán, y nosotros creemos que se puede fijar en dos años para el ministro de la Marina y de las Colonias, y de un año para los demás.

Recorrí las bases principales del plan del comité, su importancia exigió algunos detalles. El proyecto de decreto encierra otras disposiciones que tal vez no se impugnarán. Además del ahorro de tiempo, será más útil exponer los motivos durante la discusión. Yo me contentaré con agregar que al trazar el círculo de las tareas de cada ministro, nos hemos esforzado por establecer nuestros acuerdos o divisiones según las relaciones de los temas entre sí, y de tener las Relaciones Exteriores, la Marina y la Guerra bien separadas de la administración interna: si los cuadros tienen orden y nitidez, impactan a todos los espíritus y la explicación se vuelve inútil.

Primero habíamos pensado quitar al ministro de la Marina la correspondencia con los cónsules de la Nación francesa para darla al ministro de Relaciones Exteriores, a quien parece convenir mucho más.

Un examen más detallado de las relaciones de los cónsules con el Departamento de la marina, y en particular del enlace de su servicio con el régimen de nuestras clases y de nuestros marinos, nos ha determinado tanto cuanto más fácilmente a dejar subsistir en este aspecto el antiguo orden de cosas que el comité de marina adoptase unánimemente esta última opinión, pero hemos tomado la precaución de quitar al ministro de la Marina la dirección de varias partes del comercio, asunto que ha siempre fomentado las reclamaciones de los negociantes, y que hubiéramos debido dejar al Departamento encargado de la vigilancia de las Artes, de las Manufacturas y del Comercio Interior del Reino. En lo relativo a la gran pesca marítima, nos ha parecido conveniente distinguir la administración y el producto, atribuyendo la primera al ministro de Marina y los detalles sobre el producto al ministro del Interior.

Además de las colonias propiamente dichas, tenemos establecimientos mercantiles sobre las costas de África y Asia: la agencia extraordinaria cerca de las potencias de las costas de África y del interior de la India se efectúa a veces por oficiales y agentes del Departamento de la Marina y de la Guerra; sin embargo, estas negociaciones políticas o comerciales tienen que ver esencialmente con las relaciones y con los intereses de las potencias de Europa que el ministro de Relaciones Exteriores debe conocer y vigilar, y es a él que debe pertenecer este trabajo.

Al proponer dar al ministro de las Colonias la vigilancia y la dirección de los establecimientos mercantiles franceses en Asia y en África, parece necesario exceptuar de ellos aquellos que están situados en los Estados de la puerta otomana, las regencias de Barbarie (se refiere a los países de África del Norte, NdA), y del imperio de Marruecos, y de encargar este asunto al ministro de la Marina. En efecto, estos establecimientos mercantiles sólo se sostienen mientras nuestros navíos estén protegidos contra los corsarios barbarescos (o sea pertenecientes a África del Norte: de beréberes, etnia africana, NdA), los cónsules transmiten a los comandantes de nuestros buques de guerra avisos sobre los parajes en donde nuestro comercio está perturbado o amenazado; incluso están autorizados a solicitar misiones de aquellos de los navíos de la marina militar que hacen campañas en el Mediterráneo: estos detalles y muchos otros se atienen esencialmente a las funciones de los cónsules, y para proporcionar a las operaciones comerciales la unidad y la rapidez de acción que necesitan, creemos que hay que poner en la misma mano los diversos instrumentos que deben converger.

No hemos recordado disposiciones ya decretadas, hemos omitido por ejemplo aquellas sobre las gratificaciones y las pensiones, y otras más que han adoptado sobre el informe del comité de las Finanzas. En el curso de sus deliberaciones y sobre todo al acabar las diversas partes de la Constitución, precauciones nuevas les serán indicadas; en fin, la ley sobre la responsabilidad y los crímenes de lesa Nación contendrá a varias de las tareas de los ministros, y nada será más fácil al final de sus trabajos que presentar, por la reunión de todos los artículos, la más detallada organización del ministerio.

Una especie de desgracia se ha generado sobre la expresión de responsabilidad. Esta prevención es el resultado de una confusión de ideas: parece que cada palabra, cada acción del ministro que actúa de buena fe y según sus luces, le expone a una pena; una tal servidumbre es mirada con razón como imposible e ilusoria; pero, lo repito, es pura confusión de ideas. La impericia o la negligencia que no es la consecuencia de una mala intención, e incluso que, con intenciones sospechosas o malas, se reduce a un papel pasivo, sólo puede exponer a un ministro al descrédito público, o a una petición del cuerpo legislativo que avisase al Rey de la impotencia o de la mala voluntad de un agente. La responsabilidad es otra cosa: se ejerce sobre acciones; somete a una pena a todo ministro que se permite un acto cualquiera contra la Constitución y las leyes, contra la libertad y la propiedad de los ciudadanos, que se permite o favorece la dilapidación del dinero del Estado. Estas tres bases de responsabilidad serán desarrolladas en otro lugar, y no queriendo aquí más que disipar un error, nos limitaremos a la distinción que acabamos de establecer.

La organización del ministerio tal como la presentamos hoy, no habla del ordenador del Tesoro Público. Bajo el antiguo régimen, el controlador general de las finanzas no siempre entraba al consejo y esto era el exceso de la sin razón, pues cuando los ministros hacían aceptar gastos locos sin saber si el Tesoro Público podía pagarlos, el buen sentido habría ordenado al menos escuchar al que debía conocer los recursos y las necesidades del pueblo, al que debía organizar la economía, declarar netamente que dicho gasto era imposible, o que tal otro debía ser preferido: pero bajo una Constitución libre, con el régimen que han establecido, sea cual sea el modo de denominación del ordenador del Tesoro Público, no debe contarse entre los ministros; basta con que haya en el consejo un ministro que ponga en movimiento a todos los cuerpos administrativos sobre el reparto, el objeto y la cantidad de las contribuciones, y que ayude al cobro de dichas contribuciones, este asunto se encuentra realizado por las funciones atribuidas al ministro del Interior.

El comité de las Finanzas ya les ha informado, señores, de algunas de las opiniones del comité de Constitución sobre el tesoro Público, y los medios de apartar de él las dilapidaciones y el desorden; pero yo creo llenar las intenciones de la asamblea al desarrollar más nuestra opinión.

No pensamos que el ordenador del Tesoro Público pueda sin grandes inconvenientes ser nombrado por el cuerpo legislativo.

1º En esta materia un cuerpo numeroso no podría ser una buena selección: la elección sería entregada a la intriga y a maniobras ocultas, puesto que los aspirantes serían apenas conocidos de la sesentava parte de los diputados.

2º Se debilitaría la vigilancia del cuerpo legislativo, pues protegería naturalmente a un hombre nombrado por él o por los representantes de la nación que le habrían precedido. El miembro del comité de la imposición que ha sostenido este sistema lo ha sentido tan bien que propone hacerlo nombrar por una legislatura el último día del periodo de sesiones ... pero, ¿pide que el ordenador del Tesoro Público sólo ejerza sus funciones durante dos años a menos que sea reelegido? Y si ésta no es su idea, ¿qué pasará cuando en el transcurso de una legislatura este cargo quede vacante por muerte, dimisión o suspensión?

3º Se ha dejado al Rey, y con razón, la nominación de su comisario encargado de la caja de los gastos extraordinarios: este decreto hace más que prejuzgar la cuestión, y hay que cambiarlo o seguir el mismo principio en relación al ordenador del Tesoro Público.

4º Finalmente el Rey está encargado de la ejecución de las leyes sobre las finanzas, así como de todas las demás: se debe volver rígida la responsabilidad de su agente, pero para conservar la unidad de los principios, de los que se ha apartado demasiado el ponente del comité de la imposición al ofrecer una teoría que no nos conviene, hay que abandonar al Rey, con las precauciones convenientes, el cuidado de hacer ejecutar las leyes sobre el pago de los gastos públicos, de la misma manera en que se le da el cuidado más importante de sostener la Constitución. En efecto, es aún más necesario no debilitar su acción mientras el trabajo de la repartición y el cobro de las contribuciones necesita cada día de un motor potente y de un motor único. Verdaderos peligros nos rodean si en tales discusiones uno se atemoriza, si se atribuye al cuerpo legislativo de una vasta monarquía lo que haría muy mal o lo que no haría; si uno no concentra el poder para volverlo más eficaz; si uno se obstina a mirar atrás en vez de llevar sus miradas hacia adelante.

Al mirar los peligros con que se nos amenaza, vemos mucha exageración. Sin duda no debemos perder de vista ni un instante el empleo del dinero del Estado; la vigilancia debe ser muy severa; pero resulta de ello que además de la contabilidad y la responsabilidad continua al cuerpo legislativo, hay que establecer un comité de administración de las finanzas al que el ordenador del Tesoro Público rendirá cuentas frecuentemente sin perjuicio de su responsabilidad, y componer este comité de manera a apartar los abusos; que para tener la doble acción de la fuerza real y del cuerpo legislativo, se pueden poner ministros o agentes nombrados por el Rey, y vigilantes nombrados por la legislatura. Si se dice que la presencia de estos vigilantes nombrados por la legislatura enervará la responsabilidad del comité de administración, contestaré que la responsabilidad del ordenador del Tesoro Público seguirá plena; que los ministros que llamamos a este comité son vigilantes a cuenta del Rey, de la misma manera que los comisarios son vigilantes establecidos por el cuerpo legislativo. Observen, en efecto, que no se instituye este comité para responder del pago y del empleo del dinero, sino para esclarecer, para detener la marcha del ordenador del Tesoro Público, para espiarlo, para denunciarlo al cuerpo legislativo; para estar instruido de lo embarazoso del asunto, para pensar en los medios para disipar esta molestia y para ejercer entonces la doble influencia de la autoridad real y de los representantes de la Nación.

La organización del ministerio tal y como la presentamos sería imperfecta, la máquina del gobierno no tendría fuelle si la asamblea no adoptase los medios de reprimir las desviaciones de los cuerpos administrativos, que el orden de las ideas y el deseo de abrumar y de facilitar las deliberaciones hizo rechazar en la parte de trabajo que será distribuida al mismo tiempo que ésta. Para mostrar la importancia de las relaciones que entre ellas tienen estas dos partes, el comité agregará algunas reflexiones que ustedes juzgarán tal vez de alguna utilidad. Señores, ustedes tienen delante de sí un escollo peligroso; si ustedes exacerban la acción y la fuerza del gobierno, el reino, librado a la anarquía no ofrecerá más que una multitud dispersa de cuerpos administrativos o municipales que actúan sin acuerdo y sin freno; esta falta perderá todo y hará olvidar todo; no habrá libertad pública si la administración central no mantiene todo unido y todo sometido a la ley. Aquí tenemos que defendernos de nuestras prevenciones e incluso de nuestras costumbres; fue necesario durante largo tiempo molestar a ministros cuyas intenciones eran sospechosas; en medio de la desorganización entera del Estado fue necesario trazar hasta las más mínimas diligencias de la administración, administrar algunas veces; esto fue necesario porque los pueblos sólo tenían confianza en ustedes, porque de todas partes a ustedes se dirigían y a ustedes únicamente; la imperiosa necesidad los ha obligado a agregar esta inmensa carga a todos aquellos que su coraje ya llevaba; ustedes saben si la administración puede convenir a un cuerpo numeroso, y si no hay inconvenientes cuando el cuerpo legislativo se atreve a encargarse de ella. Debemos olvidar los primeros momentos de la revolución; debemos pensar no en lo que es pasajero sino en lo que debe ser permanente; debemos acordarnos que las leyes de circunstancia casi siempre son malas; que el legislador se deshonra si rompe él mismo el resorte de su obra; que nada funcionará, que la Constitución estaría vanamente en sus actas, si su mano, que se ha vuelto menos intrépida, temiese demasiado el motor que ha creado. Tales medios son necesarios para hacer una revolución, para establecer una Constitución; tales otros lo son para mantenerla: estos medios no son los mismos, confundirlos es un graso error; en fin, sus nobles trabajos muy seguros por otra parte, sólo tienen que temer esta equivocación.

La lectura de este informe causó gran revuelo entre los asambleístas, quienes de diversos modos manifestaron sus inconformidades tachándolo ya de incompleto, ya de incongruente. La Asamblea Nacional constituyente determinó aplazar por un mes su discusión, solicitando del comité de Constitución que hiciera los cambios y añadidos que se consideraban pertinentes.

Así, no fue sino hasta el mes de abril de 1791 que el tema volvió a ser ventilado, en esa ocasión, ininterrumpidamente por los asambleístas.

En el mismo mes de marzo, en la sesión correspondiente al día 10, se presentaría ante el pleno de la Asamblea Nacional constituyente una opinión sobre la organización del Tesoro Público debida al señor Montesquiou. En atención a que ésta terminó siendo tomada en cuenta como la base de la que partieron los asambleístas para elaborar el decreto respectivo, la incluimos aquí íntegramente:

Señores, la Asamblea Nacional, habiendo descartado la proposición del comité de la imposición, decidió expresamente que la nominación de cualquiera de los agentes que administren el Tesoro Público sería atribuida al Rey: en esto se ha conformado el principio de unidad, sin el cual no hay gobierno. La Nación debe hacer todas las leyes; el Rey debe hacerlas ejecutar todas. La Nación conserva el derecho universal de vigilancia; los ministros del Rey están todos sometidos a la responsabilidad; tal debe ser, sin ninguna excepción, la regla que presida a todos los movimientos del cuerpo político. Pero otro asunto permanece entero. ¿En qué consiste la administración del Tesoro Público? ¿Debemos confundirla desde ahora en adelante con lo que hemos oído hasta aquí por el ministro de las Finanzas?

Ciertamente si oyésemos una vez más por la administración del Tesoro Público la combinación del ingreso con el egreso, el arte de los empréstitos, el arte más peligroso aún de las anticipaciones, la búsqueda de todos los medios para hacer afluir los millones al Tesoro Real, y el derecho de disponer de ellos; en fin, el talento de estrujar al pueblo; si aún fuese así el ministerio de las Finanzas, la Asamblea Nacional habría cumplido muy mal con su misión.

Pero sus decretos han aniquilado este peligroso poder que usaba de todas nuestras propiedades como suyas: los ingresos públicos hoy constituyen la ejecución del deseo nacional emitido cada año en términos precisos; la ley sólo fija su cuota, el modo de su percepción, su ingreso al Tesoro Público, la distribución que debe hacerse de ellos entre todas las ramas del Poder Ejecutivo. Así el Rey, jefe supremo de la administración, el Rey, investido por la Constitución vigilante de todos los cuerpos administrativos, debe velar a que cada uno de ellos obedezca a la ley de la percepción como a cualquier otra; en consecuencia, ustedes han puesto en sus manos toda la autoridad necesaria; se le debe rendir cuentas de la recaudación de las contribuciones y de su envío al Tesoro Público; nada es sustraído a su inspección; su ministro es responsable de las lentitudes que su descuido o su mala voluntad habrían autorizado o padecido, y ahí es donde se limita su influencia sobre la administración financiera. No es él, que abre los canales por los cuales la riqueza pública debe fluir; solamente debe prevenir su atascamiento, apartar de ellos los obstáculos, pero esta importante materia pertenece a la organización del ministerio que será el segundo tema de sus deliberaciones.

Si estamos de acuerdo sobre este primer punto habremos infinitamente simplificado el resto de la discusión; así sólo tendremos que examinar al Tesoro Público bajo las relaciones de depositarios y distribuidores.

La administración del Tesoro Público, como acaban de verlo, comienza a ejercerse cuando los fondos han llegado; la acción real y ministerial los conduce ahí de todas las partes del reino, en ejecución de los decretos de la Asamblea Nacional: la misma acción los retoma cuando salen para aplicarlos a todos los ámbitos del gasto público, tales como la Asamblea Nacional los ha decretado y bajo la responsabilidad expresa de cada uno de los agentes del Poder Ejecutivo.

El Tesoro Público ocupa el justo medio entre estas dos acciones: recibir de todas partes, guardar inviolablemente, distribuir en el orden prescrito, tomar todo en cuenta, éstas son sus funciones. Una vez establecidas estas bases, el Tesoro Público no es más que un inmenso establecimiento mercantil que tiene relaciones con todas las partes de la administración pero independiente de todas. Ahí son precisos los guardianes, garantes materiales bajo el único dominio de la ley, y combinados de manera que la infidelidad no pueda penetrar al Tesoro Público, que la contabilidad esté presente en todo momento, que la publicidad sea su constante salvaguarda, que las mismas formas de su régimen interno garanticen la inviolabilidad a la Nación entera.

La administración del Tesoro Público no constituye un ministerio. Extraña a todo lo que le precede y a todo lo que sigue, sólo le hacen falta probidad y orden; y para estar seguros de ambos no hay otro medio que confiarla a una colección de hombres, vigilantes continuos unos de otros, que sólo actúen colectivamente sin poder para interpretar la ley, sometidos ellos mismos a un código particular y colectivamente responsables de su ejercicio.

Si ustedes adoptan estas ideas que me parecen simples, que me parecen derivar exactamente de todos los principios de la Constitución, ustedes organizarán el ministerio para darle toda la acción necesaria de hacer llegar al Tesoro Público las contribuciones de los pueblos, y ustedes procurarán reprimir su acción en el empleo que debe hacer de estas mismas contribuciones: pero, muy independientemente de todo ministerio, ustedes colocarán a la cabeza de este Tesoro un comité de Tesorería encargado sólo de ejecutar bajo la vigilancia real y bajo la inspección inmediata del cuerpo legislativo, la custodia, la contabilidad y la distribución del dinero público.

Dos proyectos para la organización del Tesoro Nacional han sido presentados a esta asamblea, uno en nombre del comité de las Finanzas por el señor Lebrun, otro por el señor Beaumetz.

Cada uno de ellos tiene como base un ordenador o un ministro y en esto difiero de los dos. Encuentro en un Comité de Tesorería el único ordenador que conviene a esta especie de administración, y el único medio de evitar los inconvenientes de un ordenador; pues aquí la responsabilidad me parece una palabra vacía de sentido; un ingreso de seiscientos millones está por encima de toda responsabilidad; es en la bondad del régimen, en la prudencia de las leyes que hay que buscarla; por doquier sería ilusoria. Me consagraré entonces a hacer de tal manera que jamás sea inútil ejercerla.

El plan del señor Lebrun sólo me parece una nueva distribución del antiguo Tesoro Real, y no la organización del Tesoro Nacional. Ahí veo un Director General, un Primer Empleado de las Finanzas, jefes de Oficina, una colección de ministros que firmarán lo que el Primer Empleado haya preparado, y comisarios de la Asamblea Nacional que pronto se habrán perdido en los detalles de una máquina infinitamente complicada.

El plan del señor Beaumetz, más vasto, mejor combinado, me parece relevante sobre todo por la idea de una Oficina Central de Contabilidad por medio de la que, diariamente y a cada hora, el conjunto de las operaciones sería conocido y constatado, y por la otra idea, igualmente acertada, de una Caja consagrada a los ingresos. Tomaré estas ideas haciendo homenaje a quien las elaboró, esperando de él todos los desarrollos de que son susceptibles, y yo las aplicaré al sistema simple de mi Comité de Tesorería del que voy a presentarles los detalles.

Seis partes principales componen toda la administración interna del Tesoro Público:

1º Los ingresos; 2º El culto, presupuesto para los gastos reales, relaciones exteriores, puentes y caminos y gastos diversos; 3º Pagos de la deuda pública y pensiones; 4º Gastos de la guerra; 5º Gastos de la Marina y las Colonias; 6º La contabilidad.

El Comité de Tesorería debe en consecuencia estar compuesto de seis miembros, y a cada uno se le debe encargar dirigir el trabajo de una de estas partes.

Cada uno de ellos debe tener a sus órdenes el número de empleados necesarios para los detalles de su dirección; y una sola Oficina de Correspondencia debe pertenecer colectivamente al comité, que no debe corresponder con nadie más que como cuerpo.

El Tesoro Público sólo deberá pagar sobre estados de cuenta respaldados por un ministro responsable; cada orden de pago pasaría del ministro al comisario de la Tesorería encargado de su parte; pero el comisario, por sí mismo, no podrá ordenar la ejecución de esta orden.

El Tesoro Público tendría tres tipos de cajas:

1º La de ingresos, en la que se harían los pagos diarios de toda especie bajo la dirección de uno de los seis comisarios: esta caja no efectuaría ningún pago.

2º La Caja General o Tesoro, bajo la custodia inmediata del mismo Comité: sólo estaría abierta ciertos días determinados de cada semana, y en presencia del Comité de Tesorería en pleno, tanto para depositar ahí los fondos del ingreso diario como para sacar las sumas destinadas a los diferentes pagadores.

3º Las Cajas Particulares a las cuatro distribuciones principales.

En un día fijo de cada semana, la cuenta de los ingresos sería llevada al comité reunido, acompañada de todos los detalles propios para indicar las partes atrasadas y las que están al corriente. De esta cuenta hecha, verificada, recibida y firmada, se le enviaría una copia al ministro encargado de vigilar los ingresos. Luego la Caja General sería abierta en presencia del Comité reunido; los fondos de la Caja de Ingresos se depositarían ahí en masa, y el cajero de los ingresos recibiría su descargo.

Al día siguiente el mismo Comité reunido recibiría el informe de las diferentes órdenes de pago de cada Departamento del ministerio; los compararía a la ley que fija las sumas de cada atribución y sólo concedería el pago después de haberse asegurado de la conformidad; posteriormente se formaría un estado general de cuentas que sería cortado y firmado al final de esta sesión. La Caja General sería abierta en presencia del Comité; sus fondos serían retirados en masa, distribuidos luego a los diferentes pagadores cuyos recibos depositados en la Caja General estarían guardados ahí como documentos justificativos y de contabilidad.

En fin, la Oficina Central de Contabilidad recibiría y registraría cada día, con original y copia de todos los ingresos y gastos de cada una de las cinco oficinas del Tesoro Público, y el informe de los registros de dicha contabilidad sería hecho cada semana y recibido por el Comité reunido.

De esta manera un orden invariable enlazaría todas las partes de la administración; ningún acontecimiento podría cambiar su armonía; y esta gran máquina tan complicada, tan obscura hasta aquí, sería reducida a elementos tan simples que sería imposible concebir para el futuro la menor desconfianza.

Cada ministro encargado de un gasto, siendo responsable del empleo de los fondos que serían asignados a su Departamento, podría disponer de cada parte de la porción de estos fondos que le serían atribuidos; pero le sería imposible excederlos. Luego estaría constreñido a llevar la cuenta rigurosa de estos mismos fondos, siguiendo las reglas generales y particulares de contabilidad que serán decretadas, y la Oficina Central de la Tesorería siempre tendría entre sus manos los elementos y las pruebas de cada contabilidad particular.

Ustedes conciben, señores, con qué facilidad los comisarios de la Asamblea Nacional podrían a cada instante justificar el estado de un Tesoro así ordenado. Este estado, siempre listo para ser publicado, sería presentado cada quince días al cuerpo legislativo y al Rey; sería hecho público cada mes por vía de la impresión.

No entro en el detalle del número de empleados con los que cada oficina estaría compuesta; pienso que podrían ser reducidos a la mitad de lo que existe hoy, y tal vez no digo lo suficiente: hay que olvidar todo lo que ha sido practicado hasta ahora en esta administración; es preciso regenerarla como ustedes han regenerado todas las demás partes, y tal vez estaremos asombrados de ver que con muchos menos instrumentos bien ordenados, se obtendría lo que hasta ahora ha sido desconocido, un orden siempre completo y una contabilidad siempre evidente.